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Von alten und neuen Krankheiten

Ursachen und mögliche Auswege für die Nahrungsmittelkrise in Lateinamerika

Als sich im Jahr 2008 die Weltmarktpreise für Reis verdreifachten und für Weizen und Mais verdoppelten, brachen Hungerproteste in so unterschiedlichen Ländern wie Äthiopien, Bangladesch, Brasilien, Elfenbeinküste, Indien, Mosambik, Pakistan, Panama, den Philippinen, Russland, Senegal u.a. aus. Doch war die Krise wirklich so neu oder war sie Ausdruck von Problemen, die schon seit längerem bestehen? Peter Rosset vom Studienzentrum für den Wandel auf dem Land in Mexiko, der auch für das Netzwerk Land Research Action und das technische Unterstützungsteam von La Vía Campesina tätig ist, geht im folgenden Beitrag dieser Frage auf den Grund. Außerdem stellt er mögliche Alternativen vor und diskutiert die von einigen lateinamerikanischen Regierungen unternommenen Schritte, um der Krise etwas entgegenzusetzen.

Peter Rosset

Brennende Autoreifen, Straßenblockaden und Plünderungen von Lebensmittelgeschäften – diese Fernsehbilder aus Port-au-Prince und anderen haitianischen Städten gingen im April 2008 um die Welt. Auch UN-Blauhelmsoldaten waren zu sehen, die mit Gummigeschossen und Tränengas auf die Menschenmenge losgingen. Diese Bilder trübten nicht nur den Blick auf die Vorgeschichte und die strukturellen Ursachen der Nahrungsmittelkrise. Damit trat auch die Tatsache in den Hintergrund, dass sich die meisten HaitianerInnen – wie der Haiti-Spezialist Mark Schuller aufzeigte – gegenseitig halfen und sich nur die wenigsten an Plünderungen beteiligten.

Haiti verlor seine Fähigkeit zur Selbstversorgung mit Lebensmitteln während der vorangehenden Jahrzehnte, in denen neoliberale Maßnahmen und Vorgaben der internationalen Geber die Politik bestimmten. In den 1990er Jahren nutzten die USA die Food for Peace-Hilfsprogramme, um die haitianischen Märkte mit billigem Reis und anderen Nahrungsmitteln zu überschwemmen. Solche Hilfsprogramme dienen letztlich dazu, dass die großen Getreidehändler ihre Absatzmärkte ausbauen können. Verkäufe aus der Nahrungsmittelhilfe bringen den gleichen Gewinn wie alle anderen kommerziellen Exporte für die großen US-Getreideunternehmen. Der einzige Unterschied besteht darin, dass die US-Regierung sofort die Rechnung bezahlt. Vom Standpunkt der Getreideexporteure aus betrachtet schafft die Nahrungsmittelhilfe erst Märkte, wobei die US-Regierung Käufe finanziert, die sonst nicht getätigt worden wären. Wenn die Hilfe aufhört, sind die Regierungen dazu gezwungen, die Verbrauchsgüter unter handelsüblichen Bedingungen einzuführen. 

Billiges, subventioniertes oder kostenloses US-Getreide untergräbt die Preise der vor Ort hergestellten Lebensmittel, drängt Kleinbauern aus dem Geschäft und in die Städte. Zusammen mit der beständigen Öffnung des haitianischen Marktes für Importgüter, die im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme von IWF und Weltbank auferlegt worden waren, führte dies dazu, dass Haiti zum Modellfall einer Nahrungsmittelwirtschaft wurde, die vollständig von der globalen Ökonomie abhängig ist und hochempfindlich auf Preisschwankungen reagiert. Im Jahr 2009 haben sich dann haitianische Bauernorganisationen zu einem landesweiten Bauernverband zusammengeschlossen, um strukturelle Reformen anzustoßen, die ein Zurückfahren des Freihandels und Unterstützungsleistungen für bäuerliche Nahrungsmittelproduktion beinhalten, damit endlich die strukturellen Ursachen der Nahrungsmittelkrise auf ihrer Insel angegangen werden.

Als die Preise in die Höhe schnellten, wurde uns gesagt, dass die Welt einer neuen Krise gegenüberstehe und dass die Nahrungsmittelpreise nun, ähnlich wie die Erdölpreise, ihr hohes Niveau beibehalten würden. Doch die Preise fielen bald wieder. Der springende Punkt ist hierbei, dass ein neues Zeitalter begonnen hat, das sich durch unbeständige, stark wechselhafte Rohstoffpreise auszeichnet. Nach einem niedrigen und stabilen 25-Jahr-Trend begannen die Preise für landwirtschaftliche Rohstoffe auf dem Weltmarkt seit 2004 leicht anzusteigen, seit Ende 2007 beschleunigte sich der Anstieg, um dann im Sommer 2008 einen Höchststand zu erreichen. Nach diesem dramatischen Anstieg fielen Ende 2008 die Preise wieder (für Reis und Weizen um 55 Prozent und für Mais um 64 Prozent). Im Januar 2009 stiegen die Preise erneut an.1 Diese Schwankungen sind hauptsächlich eine Folge der Deregulierung im internationalen Nahrungsmittelhandel, der Privatisierung von Getreide- und anderen Lebensmittelmärkten sowie des relativ neuen Phänomens, dass spekulatives Kapital in den Handel mit Rohstoffen drängt. 

Im Hinblick auf diese Art von Markt müssen einige wichtige Punkte herausgestellt werden. Zunächst gilt: Je mehr Schwankungen es auf einem Markt gibt, desto stärker sind davon KleinproduzentInnen betroffen. Landwirtschaftliche Großbetriebe verfügen über finanzielle Rücklagen, mit denen sie einen Preisverfall überstehen und auf den nächsten Anstieg warten können, während bei jedem Preisverfall ein Teil der Kleinbauern ihre Betriebe aufgeben muss. Hinzu kommt, dass die Preise, die die Bauern für ihre Produkte bekommen, vielleicht fallen mögen, die Preise für die KonsumentInnen jedoch „klebrig“ sind, d.h., wenn sie einmal in die Höhe gegangen sind, bleiben sie auf dem hohen Niveau erst einmal „kleben“ und werden auch kaum fallen, unabhängig davon, was Rohstoffe wie Mais oder Weizen kosten. Schließlich muss darauf hingewiesen werden, dass zwar die Preise für agrarische Rohstoffe in den Jahren 2007 und 2008 sehr hoch waren, Kleinbauern jedoch nur sehr wenig davon profitierten, da die steigenden Kosten für Treibstoffe und Düngemittel ihre Gewinne aufbrauchten. 

Als die Preise in die Höhe gingen, mutete es recht merkwürdig an, dass wir nun einer Hochpreiskrise gegenüberstanden – nachdem es in den letzten 20, 30 Jahren eine Tiefpreiskrise gegeben hatte, in deren Folge Millionen von Kleinbauern vom Land flüchteten und in die Städte, in andere Regionen oder Länder emigrierten. Tatsächlich gab es vor den Schlagzeilen von 2008 bereits eine handfeste Krise in den Nahrungsmittel- und Landwirtschaftssystemen in Lateinamerika und anderswo. Die niedrigen Rohstoffpreise waren eine Folge von Konzernmonopolen, die einseitig die niedrigen Preise festlegte, sowie einer Freihandelspolitik, die es diesen Konzernen erlaubte, mit billigen Lebensmitteln die lokalen Märkte von Entwicklungsländern zu überschwemmen. Das sind zum Teil die gleichen Ursachen für die gegenwärtige Malaise, die letztlich ein neuer Ausdruck für die gleiche alte Krise auf dem Land ist. 

Um der früheren Version der Krise – der Tiefpreiskrise – etwas entgegenzusetzen, hatte La Vía Campesina bereits einen umfassenden, alternativen Ansatz entwickelt, um Nahrungsmittelproduktion und -konsum auf lokaler, nationaler und globaler Ebene neu zu strukturieren: die sog. Ernährungssouveränität (siehe Beitrag von Armin Paasch auf S. 5-8). Demzufolge sollte jedes Land und jede Bevölkerung das Recht haben, eine eigene Politik im Hinblick auf Nahrungsmittelproduktion und Landwirtschaft zu entwickeln und umzusetzen, so lange dabei diese Politik keine anderen Länder in Mitleidenschaft zieht. Nun, da wir uns von einer Periode mit künstlich tief gehaltenen Preisen zu einem Zeitalter der stark unbeständigen Preise bewegt haben, stellt sich die Frage, ob das Konzept der Ernährungssouveränität immer noch Sinn ergibt. 

Es gibt sowohl lang- als auch kurzfristige Gründe für die extremen Preisanstiege. Unter ersteren stechen die geballten Auswirkungen eines drei Jahrzehnte langen neoliberalen Maßnahmenkatalogs – Haushaltskürzungen, Privatisierungen und Freihandelsabkommen – hervor. In den meisten lateinamerikanischen Ländern wurden die nationalen Kapazitäten für die Lebensmittelproduktion systematisch abgebaut und durch steigende Kapazitäten für Agrarexporte und Agrotreibstoffe ersetzt, indem enorme Regierungssubventionen (Steuergelder!) an das Agrarbusiness gezahlt wurden. Die neuen schwankenden Preise sowie die Marktmanipulationen von Seiten der Großkonzerne vollziehen sich vor dem Hintergrund einer bereits vorher begonnenen Vertreibung der KleinproduzentInnen vom Land. 

Der Fall Mexiko ist dabei typisch, wie Ana de Ita vom Studienzentrum für den Wandel auf dem Land in Mexiko darstellt: „1989 begann die mexikanische Regierung verstärkt mit neoliberalen Reformen auf dem Land. Staatsinterventionen nahmen ab und die Landentwicklungsbank reduzierte ihre Kreditvergabe; Subventionen wurden gekürzt und die meisten weiterverarbeitenden Unternehmen für landwirtschaftliche Produkte privatisiert; staatliche Dienstleistungen wie z.B. Versicherungen für Ernteausfall oder Getreidelager wurden ebenso privatisiert; indirekte Subventionen wie garantierte Mindestpreise wurden abgeschafft; der Schutz gegen Agrarimporte wurde abgebaut; schließlich trat 1994 das Nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA in Kraft, das wie ein Vorhängeschloss an der Tür die Rückkehr zur früheren Politik verhinderte.“ Die Unterschrift unter das Nordamerikanische Freihandelsabkommen besiegelte somit die Handelsliberalisierung für Agrargüter, die bereits ein Jahrzehnt zuvor als Bedingung für den Schuldenerlass begonnen hatte. Der so begonnene Prozess und seine Folgen waren gravierend für Kleinbauern und -bäuerinnen: Reduzierung von Importzöllen und -quoten, tiefe Einschnitte bei Agrarsubventionen und Preisstützen, die Privatisierung von vormals staatlich finanzierten Vermarktungsmechanismen sowie das Verschwinden von bezahlbaren Krediten für bäuerliche Kleinbetriebe. 

Gleichzeitig haben Weltbank und IWF die lateinamerikanischen Regierungen dazu gedrängt, ihre öffentlichen Getreidereserven zu verkaufen. Die Folge: In diesen Ländern gibt es eine ganz geringe Spanne zwischen Nahrungsmittelreserven und -nachfrage, was wiederum die Preise in die Höhe treibt und größere Schwankungen hervorruft. Im Jahr 2008 befand sich die weltweite Getreideversorgung (Bestände plus Produktion) auf dem tiefsten Stand seit 30 Jahren. Mit anderen Worten: Viele Länder verfügen mittlerweile weder über ausreichende Reserven noch über ausreichende Produktionskapazitäten. Sie sind von Importen abhängig, deren Preise in den Himmel gestiegen sind. 

Ein anderer längerfristiger Grund für die aktuelle Krise, der jedoch viel weniger ausschlaggebend ist, sind veränderte Konsumgewohnheiten in einigen Regionen der Welt, wie z.B. die gestiegene Nachfrage nach Fleisch und Milchprodukten. 

Die wichtigste kurzfristige Ursache für die Krise ist das relativ plötzliche Eindringen von spekulativem Finanzkapital in die Nahrungsmittelmärkte. Hedgefonds, Risikofonds etc. investierten große Summen in die Zukunftsmärkte für Rohstoffe, u.a. für Getreide und andere Nahrungsmittel. Diese ganzen neuen Investitionen schufen eine Preisblase, die die Kosten für Grundnahrungsmittel in die Höhe trieb und somit unbezahlbar für die arme Bevölkerung weltweit machte. Als die Blase dann geplatzt ist, fielen die Erntepreise wieder, während die Preise für die KonsumentInnen unvermindert hoch blieben. Ein anderer wichtiger kurzfristiger Grund ist der Boom im Bereich der Agrotreibstoffe, was dazu geführt hat, dass Flächen für Nahrungsmittel bzw. Viehweiden den Anbauflächen für Agrotreibstoffe weichen mussten. Stärkere Preiszuwächse weltweit für Agrarchemikalien – eine direkte Folge der hohen Erdölpreise – sind eine weitere wichtige kurzfristige Ursache.

Im Rahmen des Konzepts der Ernährungssouveränität schlagen La Vía Campesina und eine zunehmende Zahl von „progressiven“ Regierungen vor, dass wir nicht nur die Rohstoffmärkte, die unter dem Neoliberalismus dereguliert wurden, regulieren müssten, sondern dass wir sie besser als vorher regulieren müssten – mit einem Versorgungsmanagement, das faire Preise sowohl für Bauern/Bäuerinnen als auch KonsumentInnen erlaubt. Dies erfordert eine Rückkehr zum Schutz der Lebensmittelproduktion vor Ort – sowohl gegen das Dumping von künstlich billigen Nahrungsmitteln als auch gegen den Import von künstlich teuren Lebensmitteln. Das bedeutet auch nationale Getreidereserven und halbstaatliche Wirtschaftsverbände neu aufzubauen, wobei dann auch Bauernorganisationen als Besitzer und Verwalter öffentlicher Reserven aktiv mit einbezogen werden müssen. 

Die lateinamerikanischen Länder müssen dringend ihre nationalen Kapazitäten für die Lebensmittelproduktion wiederherstellen, die sich auf Kleinbauern- und Familienbetriebe stützten. Das heißt, öffentliche Haushaltsmittel, Mindestpreise, Kredite und andere Unterstützungsleistungen. In vielen Ländern bedarf es außerdem dringend einer Agrarreform. Viele Länder müssen darüber hinaus Exportkontrollen anwenden – eine Reihe von Ländern hat dies in den letzten Monaten getan – um dem verstärkten Export von Nahrungsmitteln, die dringend von der eigenen Bevölkerung benötigt werden, zu stoppen. Schließlich müssen die landwirtschaftlichen Anbausysteme auf dem Respekt gegenüber der Natur, den lokalen Kulturen und traditionellen Anbauweisen basieren. Wissenschaftliche Studien haben bereits nachgewiesen, dass solche Anbausysteme höhere Erträge erbringen können (siehe Artikel von Miguel A. Altieri in diesem Dossier sowie in ila Nr. 313), dass sie Dürren und anderen Auswirkungen des Klimawandels besser standhalten und dass sie auch wirtschaftlich nachhaltiger sind, da sie weniger fossile Treibstoffe benötigen. Wir können uns nicht länger den Luxus einer Ernährung leisten, deren Preis an den Preis des Erdöls gekoppelt ist und deren industrielles, monokulturelles Produktionsmodell der zukünftigen Produktionskapazität unserer Böden schadet.

Einige der linken Regierungen Lateinamerikas, auch wenn sie weit von einer Ernährungssouveränität entfernt sind, haben Schritte in diese Richtung getan. Im März hat die venezolanische Regierung entscheidende Maßnahmen gegen das Horten von Grundnahrungsmitteln von Seiten der transnationalen Konzerne und des Privatsektors getroffen (Unternehmen wie Cargill hatten z.B. Lebensmittelbestände zurückgehalten, damit die Preise steigen). Kurze Zeit später enteignete die Regierung Cargills größte reisverarbeitende Anlage und übernahm zeitweise eine Fabrik, die Polar gehört, Venezuelas größtem privatem Nahrungsmittelhersteller. Im Februar hatte die Welternährungsorganisation FAO Venezuela für die „Bemühungen der Nationalregierung im Hinblick auf ihre Maßnahmen, Strategien und Programme, um der globalen Wirtschaftskrise und den Preisschwankungen für Lebensmittel zu begegnen und gleichzeitig die Ernährungssicherheit der venezolanischen Bevölkerung zu schützen“ gelobt. Diese Kommentare hoben Venezuelas subventionierten Nahrungsmittelmarkt hervor, die zunehmende Anzahl von öffentlichen Cafeterias, die staatlich geförderte Venezolanische Gesellschaft für Nahrungsmittelproduktion und 
-verteilung (PVDAL), welche Lebensmittel zu festgelegten Preisen verkauft, den erweiterten Zugang zu landwirtschaftlich nutzbarem Land mittels der Landreform sowie die Unterstützung von bäuerlichen Familienbetrieben. Regierungsangaben zufolge stieg in 2008 die landwirtschaftliche Produktion in Venezuela um 3 Prozent, was einen Zuwachs von 24 Prozent bedeutet, seit Chávez vor einem Jahrzehnt die Regierung übernahm. Im letzten Jahrzehnt ist die Maisproduktion um 205 Prozent gestiegen, die von Reis um 94 Prozent, Zucker um 13 Prozent und Milch um 11 Prozent. Doch Venezuela hat noch einen langen Weg vor sich, schließlich haben 80 Jahre Petrodollarwirtschaft die Landwirtschaft des Landes ruiniert, da es immer einfacher war zu importieren als zu produzieren. 

Venezuela stellt mittlerweile auch finanzielle Unterstützung bereit, damit die Lebensmittelproduktion in anderen Ländern der Region vorankommt – im Rahmen der „Bolivarianischen Allianz für Lateinamerika“ (ALBA) und mit Hilfe des Petrocaribe-Programms. Offen ist allerdings noch die Frage, ob Venezuela für seine neuen regionalen Nahrungsmittelunternehmen die Agrarprodukte von Kleinbauern oder die des Agrarbusiness der Mitgliedsländer bevorzugt. Dies ist ein wichtiger Punkt im Hinblick auf eine wirkliche Ernährungssouveränität.

Auch die neuen Verfassungen Boliviens und Ecuadors enthalten Absätze zur Ernährungssouveränität, obwohl es im Februar eine hitzige Debatte und sogar Straßenproteste gab, als Ecuador ein Gesetz für Ernährungssouveränität auf Grundlage der neuen Verfassung verabschiedete. Ein wesentlicher Kritikpunkt bestand darin, dass die Rolle der transnationalen Konzerne in der heimischen Nahrungsmittelproduktion nicht genügend eingeschränkt worden sei. 

In Argentinien kündigte Präsidentin Cristina Fernández an, eine öffentliche Behörde zu schaffen, um die Getreidepreise auf dem heimischen Markt zu regulieren. Diese Behörde würde kleine und mittlere bäuerliche Betriebe sowie KonsumentInnen vor den Launen des freien Marktes schützen und das Horten von Nahrungsmitteln einschränken. Auch Cubas Präsident Raúl Castro hat im vergangenen Jahr einige Schritte unternommen, um die Abhängigkeit von Nahrungsmittelimporten zu verringern und die heimische Produktion zu stützen (siehe Beitrag von Jorge Weis in diesem Dossier). In Basisorganisationen wird dabei lebhaft darüber debattiert, ob die angestrebten Produktionszuwächse auf Cubas bemerkenswerten Fortschritten in der ökologischen Landwirtschaft oder doch eher auf den neuerdings (im Rahmen von ALBA) günstig zu erwerbenden Agrarchemikalien aus Venezuela beruhen werden.

  • 1. Zur Zeit befinden sich Lebensmittel- und Energiepreise auf niedrigem Niveau.

aus: NACLA Mai/Juni 2009, Übersetzung: Britt Weyde