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Neues Sicherheitsdenken für Lateinamerika

Sicherheit als demokratischer Wert und als Gemeingut

Sicherheit kann in Lateinamerika nicht mehr gleichgesetzt werden mit Ordnung und Repression – ein Konzept, das traditionell von der Rechten vertreten wird. Dass die Diskussionen um Sicherheit nun auch in breiteren Kreisen stattfinden, zeigt ein Sammelband, der Ende 2013 beim lateinamerikanischen Zentrum für Sozialwissenschaften CLACSO publiziert wurde. Der neue Ansatz entwickelte sich in den 1990er-Jahren, als evident wurde, dass nach dem Übergang zur Demokratie in Lateinamerika neue Bedrohungen auftauchten. Die Antwort war meist eine Politik der harten Hand, die in weiten Teilen des Kontinents immer noch vorherrscht. Doch AkademikerInnen und Fachleute wollten das Paradigma ändern und ordneten das Thema in einen komplett neuen Rahmen ein. Die erste Prämisse lautete dabei, dass beim Thema Sicherheit die BürgerInnen im Mittelpunkt stehen sollten und dass Sicherheit gar als Menschenrecht – der vierten Generation – angesehen werden sollte. Andere schlugen vor, dass Sicherheit „von unten“ aufgebaut werden müsse, was nicht bedeutet, dass alle alle überwachen, sondern dass eine privatisierte Sicherheit in all ihren Formen kritisiert werden muss. Es geht um Sicherheit als Gemeingut, das gleichmäßig verteilt ist und die Erfahrungen derjenigen berücksichtigt, die am meisten unter der Unsicherheit leiden. Die britische Sozialwissenschaftlerin Jenny Pearce entwirft in dem Vorwort des CLACSO-Sammelbandes, das wir an dieser Stelle gekürzt und übersetzt wiedergeben, einen Abriss der Debatten über Sicherheit und stellt Aspekte des neuen Sicherheitsdenkens vor.

Jenny Pearce

Lateinamerika ließ die Diktaturen und den Militarismus im Laufe der 1980er-Jahre hinter sich, sah sich aber zugleich einem tief verwurzelten Autoritarismus gegenüber, außerdem persönlichen und kollektiven Gewaltgeschichten sowie zutiefst ungleich verteilten Zugangsmöglichkeiten zu Einkommen, Ressourcen und Dienstleistungen. Grundlage dieses Erbes war die Tatsache, dass die Polizeiapparate, die Streitkräfte und die Justiz lediglich den mächtigen und reichsten politischen und sozialen Akteuren gedient hatten. Auch wenn dies von Land zu Land unterschiedlich war, galt dieses Muster fast überall. Seit den 1960er-Jahren hatte eine rapide Urbanisierung stattgefunden, in einigen Gegenden wurde dies noch beschleunigt durch die Kriege und die Gewalt der 1980er-Jahre (vor allem in Zentralamerika). Folge davon waren unklare Verträge, minimale oder schlicht nicht vorhandene Basisdienstleistungen in vielen Gemeinden sowie eine räumliche Segregation, die weithin sichtbar die Unterschiede zwischen den „Armen“ und den „Reichen“ ausstellte. Die Unsicherheit war eine Lebensform in den ärmsten Gemeinden, aber verschiedene Faktoren verschärften dies noch in den 1990er-Jahren: so etwa die Verfügbarkeit von Schusswaffen nach dem Ende des Kalten Krieges, die Ausdehnung des Drogenhandels nach dem Zerschlagen der wichtigsten kolumbianischen Drogenkartelle, die steigende städtische Arbeitslosigkeit im Zuge der neoliberalen Entwicklung in Lateinamerika und viele weitere spezifische und kontextabhängige Aspekte. In El Salvador zum Beispiel brachten junge Migranten und Flüchtlinge der Bürgerkriegsjahre, als sie aus den USA zurück nach El Salvador abgeschoben wurden, ihre Erfahrungen aus den Jugendgangs in Los Angeles mit und führten diese Kultur in die städtischen Armensiedlungen der salvadorianischen Hauptstadt ein.

Schnell bezogen sich verschiedene TheoretikerInnen auf die neuen Formen der Gewalt, die eher sozial als politisch und eher städtisch als ländlich war. Die Kontinuitäten und das Erbe der Vergangenheit wurden häufig vergessen. Eine dieser Kontinuitäten war die fortdauernde Gewalt in den Sicherheitsinstitutionen des Staates selbst. In Vergessenheit geriet, dass auch der Staat Gewalt reproduzierte. Aufgrund der Panik, die angesichts der offenen und desorganisierten Gewalt einerseits bzw. der organisierten Gewalt der Kriege und der Repression andererseits entstand, fanden diese Sicherheitskräfte eine neue Argumentationslinie, um ihre repressiven Sicherheitsmaßnahmen weiterhin aufrecht zu erhalten. Mangels Alternativen stießen sie auch auf offene Ohren. Während der Staat angesichts der Größenordnung des Problems an seine Grenzen stieß, dehnte sich die private Sicherheitsindustrie aus, so dass heute in den meisten lateinamerikanischen Ländern viel mehr private Sicherheitskräfte als staatliche Polizei zugegen ist. Der abgestufte Zugang zu Sicherheit – abhängig vom Einkommen – differenzierte sich weiter aus: Die Reichen stellten privaten Wachschutz an, während die Armen einer schlecht ausgebildeten und häufig misshandelnden Polizei ausgeliefert waren.

Im Laufe der folgenden Jahre sollte die Sicherheit einen wichtigen Platz im Interesse der BürgerInnen einnehmen. Für die Jahre 2008 und 2010 entwickelte das amerikanische Meinungsbarometer erstmals einen „Angst-Index“ für alle Länder der Region mit folgender Frage: „Bezogen auf Ihren Wohnort und im Hinblick auf die Möglichkeit, angegriffen oder ausgeraubt zu werden: Fühlen Sie sich sehr sicher, einigermaßen sicher, einigermaßen unsicher oder sehr unsicher?“ Der Angst-Index errechnet sich aus der Summe derjenigen, die sagten, sie fühlten sich einigermaßen oder sehr unsicher. Der Durchschnittswert für Lateinamerika lag bei 43 Prozent, während er in den USA oder Kanada bei 23 Prozent lag.

Sicherheit war zu einem sehr wichtigen politischen Thema in der Region geworden und wurde weniger mit Angst vor Morden als mit Angst vor dem Opferwerden in Verbindung gebracht. Dabei nahmen Argentinien und Chile die ersten Plätze ein, obwohl diese beiden Länder die niedrigste Mordrate haben. Im Vergleich dazu Brasilien: Dort war die Mordrate am höchsten, der Angst-Index fiel jedoch niedriger aus. Natürlich beherrschen die Mordraten die Titelseiten und die Totschlagsrate ist in Lateinamerika – nach Südafrika – nach wie vor die höchste weltweit. Dennoch: Die Probleme mit der Unsicherheit gehen weit über die Mordraten hinaus.

Der neue Denkansatz zu Sicherheit in Lateinamerika konnte sich auch deshalb herausbilden, weil sich nun AkademikerInnen und Fachleute an der Diskussion über ein Thema beteiligten, das zuvor dem Sicherheitsapparat des Staates überlassen worden war. Der erste Anstoß war der Vorschlag von Seiten der internationalen Gemeinschaft, den Sicherheitssektor zu reformieren. Die internationalen Organisationen erkannten nun an, dass der traditionelle politisch-militärische Ansatz unangemessen war für die neuen Bedrohungen und aufkommenden Probleme. Die Erklärung zu Sicherheit der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) aus dem Jahr 2003 ist ein Beispiel dafür. Auch einige – wenige – Regierungen entwickelten neue Ansätze „von oben“. So verfolgte etwa der kolumbianische Präsident César Gaviria Anfang der 1990er-Jahre einen Ansatz, der anerkannte, dass es unterschiedliche Formen von Gewalt gibt, darunter auch diejenige, die vom Staat ausgeübt wird. Er sah zudem die Notwendigkeit einer neuen Richtung, die auch eine Politik für die Jugend verfolgt. Doch dieser Ansatz, der nur kurze Zeit währte und nur teilweise umgesetzt werden konnte, steht im scharfen Kontrast zu der Politik von Präsident Álvaro Uribe (2002-2010), der in seiner Regierungszeit wieder die Politik der harten Linie einführte, was auch mit der globalen Aufmerksamkeit für den Terrorismus nach den Anschlägen vom 11. September 2001 gerechtfertigt wurde.

Nichtsdestotrotz sorgten sich die internationalen Organisationen nach wie vor um die unbefriedigenden Ergebnisse der Sicherheitsreformen in der Region und erkannten an, dass Sicherheit nicht ausschließlich Sache der Sicherheitsinstitutionen sein kann. Das „Programm für Sicherheit und Bürgerschaft“ der chilenischen FLACSO (Lateinamerikanische Fakultät für Sozialwissenschaften) stieß wichtige Debatten an, während viele NRO Sicherheitsdynamiken in bestimmten Ländern zu überwachen begannen. So wurde ein Raum geschaffen, in dem über das Thema Sicherheit öffentlich debattiert werden konnte, und zwar vor dem Hintergrund einer sich verschärfenden Sicherheitskrise in der Region.

Mit der Zeit hat die Annahme, dass die BürgerInnen im Mittelpunkt der Debatte stehen sollten, ein neues Denken über Gewalt- und Kriminalitätsprävention befördert und die Aufmerksamkeit auf adäquatere Polizeiarbeit gelenkt. Darüber hinaus werden verschiedene Formen von Gemeinde- bzw. Stadtteilaufsicht diskutiert und erprobt. Mexiko, das sich in einer schweren Krise seiner Polizeiarbeit befindet, hat mit neuen Ansätzen einer Stadtteilpolizei experimentiert. Mexiko-Stadt ist ein klares Beispiel dafür, dass solche Versuche für eine sicherere Stadt gesorgt haben – im Gegensatz zu anderen Städten des Landes. Außerdem gibt es Bemühungen, alternative Praktiken von Sicherheit in indigenen Gemeinschaften anzuerkennen und als ernstzunehmende Alternative zu behandeln, die sich auf jeden Fall auch mit dem Staat kurzschließen muss. Der Politologe Markus Gottsbacher stellt fest, dass dieser Anschluss bisher noch recht schwach entwickelt ist, und erinnert daran, dass die Gemeinde nicht als Quelle neuen Denkens über Sicherheit idealisiert werden darf; vielmehr schlagen sich die erprobten Praktiken im Umgang mit sozialen Konflikten sowie die alternativen Maßnahmen zur Wiedergutmachung auf Gemeindeebene im neuen Denken über Sicherheit nieder.

Die alternativen Ansätze sind immer noch unvollständig und werden häufig von denjenigen debattiert, die nach wie vor den Staat und die Interessen, die er zu bedienen hat, einseitig wahrnehmen und etwa nur die repressive Seite der Polizeiarbeit sehen. Polizeirepression ist natürlich weiterhin bittere Realität in ganz Lateinamerika. Aber die oben erwähnten Beispiele deuten darauf hin, dass die Saat für Alternativen gelegt worden ist.

Doch diese Alternativen haben nur eine Chance, wenn auch die Auswirkungen der tief verwurzelten Ungleichheit in Lateinamerika mit berücksichtigt werden. Die Idee der humanen Sicherheit ist in einigen Sektoren angenommen worden, weil sie anerkennt, dass es viele Formen der Unsicherheit gibt, wenn man in den ärmsten Gegenden der Region lebt.

Das „Observatorium für menschliche Sicherheit“ in Medellín stellte fest, dass die Arbeitslosigkeit laut den BewohnerInnen der ärmsten Stadtteile der größte Unsicherheitsfaktor war. Von daher hat das neue Denken über Sicherheit die Realität der Ungleichheit bzw. die Frage, wie jene in Verbindung mit konstanten Unsicherheiten steht, mit einbeziehen müssen. Solange Sicherheit kein gleich verteiltes öffentliches Gemeingut ist, werden die Ärmsten unter der Unsicherheit in all ihren Formen leiden und damit auch die Bedingungen für ihre Existenz weiter vorantreiben. Damit Sicherheit ein Gemeingut ist, muss sie mit Hilfe von Steuern finanziert werden. Doch die lateinamerikanischen Eliten weigern sich, das anzuerkennen. Eine schlecht entlohnte Polizei ist eine wichtige Ursache für Korruption und Gewalt; in Mexiko, aber auch an anderen Orten, hat dies dazu beigetragen, dass die Drogenkartelle ihren Einfluss ausdehnen konnten. Und die Jugend ohne Zukunftsaussichten auf dem legalen Arbeitsmarkt ist eine weitere Quelle der permanenten Frustration, die zu Gewalt führen kann.

Ein anderer wichtiger Bereich, der sich langsam seinen Platz im neuen Denken über Sicherheit erobert, besteht darin, sich Gedanken über die Jugend, vor allem die männliche, zu machen, die die wichtigsten Täter, aber auch die meisten Opfer zu verzeichnen hat. Welche Art von Männern sind gute Polizisten für die Gemeinschaft und welche Männlichkeitsideale könnten, wenn sie propagiert würden, die Tendenz von jungen Männern einschränken, sich in den Städten in Banden zusammenzutun? El Salvador ist ein emblematischer Fall mit einer außergewöhnlich hohen Anzahl von Toten, die durch die Gewalt unter den Jugendbanden sowie durch eine Politik der harten Hand von Seiten des Staates zustande kommt. Die Politologin Susan Flämig weist darauf hin, dass dieses Land eine höchst militaristische Geschichte hat. In ihrer Forschung untersucht sie, ob die FMLN-Regierung einen neuen Ansatz in der Sicherheitspolitik verfolgt, und wirft die Frage auf, ob die Waffenruhe zwischen den beiden Jugendbanden (die bis vor kurzem bestand – Anm. d. Red., siehe Gespräch mit David Morales auf S. 28-29) ein Beispiel dafür sein könnte, wie die Jugendlichen von sich aus die Gewalt einschränken.

Es gibt auch viele Orte, an denen die Straflosigkeit derart hoch ist, dass die Armen die Justiz in die eigene Hand nehmen: Lynchmorde finden nicht selten in mexikanischen Dörfern oder auch in guatemaltekischen Weilern statt (siehe auch Beitrag auf S. 32-34). Das neue Denken über Sicherheit erkennt die Erfahrung derjenigen an, die inmitten der Gewalt leben, und gibt ihnen eine Stimme, damit eine öffentliche Sicherheit angestrebt wird, die die Gewalt mindert und die einen funktionierenden Rechtsstaat ermöglicht.
Das neue Denken über Sicherheit hat auch komplexere und differenziertere Perspektiven auf die Frage eröffnet, was es heißt, Opfer zu sein. Andrea Bolcatto berichtet von der Gewalt gegen Frauen, weil sie Frauen sind, was als feminicidio bzw. femicidio bekannt geworden ist. Das Ausmaß dieses Sicherheitsproblems ist allmählich in Mexiko und Guatemala anerkannt worden; doch die Autorin konzentriert sich in ihren Untersuchungen auf den argentinischen Fall, wo solche Hass- und Gewaltverbrechen ebenfalls zugenommen haben. Das neue Denken erweitert also die alten Sicherheitskonzepte, die zuvor von der Idee beherrscht waren, dass der Staat das Epizentrum sei. Darüber hinaus beschränkten sich die alten Konzepte auf eine selektive Definition von Verbrechen, Gewalt und deren Opfern. Indem nun Aspekte des Geschlechterverhältnisses in die Debatte über Sicherheit eingeflossen sind, werden die unterschiedlichen Erfahrungen von Frauen, aber auch von älteren Erwachsenen, Homosexuellen und Transsexuellen sichtbar sowie die anderer Gruppen, die aufgrund ihrer Verschiedenartigkeit und ihrer Verletzbarkeit zu Gewaltopfern werden.

Das Verhältnis von Sicherheit und Differenz zeigt deutlich, wie verschiedene Vorstellungen von Raum und sozialer Vernetzung das neue Sicherheitsparadigma prägen. Joaquín Salazar zufolge sollte ein Sicherheitsverständnis, das nicht von der herrschenden Ordnung oder der Homogenität abhängt, auf die Herausforderungen der Unordnung, der Unstimmigkeiten und des Konfliktes reagieren können. Der soziale Raum ist relativ. Damit dieser Raum sicher ist, muss er nicht absolut konfliktfrei sein. Die Menschen müssen lernen, mit ihren Unterschieden zu leben, aber ohne Gewalt. Das ist eine ernstzunehmende Herausforderung in Lateinamerika, wo sich die Gewalt in den barrios und von Generation zu Generation reproduziert. Das neue Sicherheitsdenken muss die Herausforderung annehmen, die es bedeutet, den Generationen übergreifenden Gewaltkreislauf zu unterbrechen sowie einen sicheren sozialen Raum zu erschaffen. Ein weiteres Thema wäre darüber hinaus auch die Sicherheit im Cyberspace. Welche Art von Sicherheit gibt es im virtuellen Raum, dessen Kommunikation zu einem so wesentlichen Bestandteil unseres Alltags geworden ist, in dem aber auch neue Quellen der Unsicherheit liegen?

Inwiefern kann das neue Denken über Sicherheit in Lateinamerika die Politik und die Praxis tiefgreifend beeinflussen? Im Moment sind wir noch recht weit davon entfernt. Seit zwei Jahrzehnten sind wir dabei, diese neuen Konzepte und Prinzipien zu entwickeln und zu verbreiten sowie eine profunde Kritik an dem Sicherheitsparadigma zu üben, das den Ordnungsbegriff an oberste Stelle setzt, ganz gleich, wie hoch der Preis für die BürgerInnen dabei ist. Es gibt aber auch gewisse Gefahren: Wenn das neue Sicherheitsdenken nur teilweise übernommen wird, etwa für bestimmte Strategien, um die Armen in ein vorgefertigtes Konzept der modernen Stadt einzubinden. Alexandra Abello Colak untersucht den Unterschied zwischen Hardware und Software der Sicherheit. Die Hardware stellt eine offensichtliche Sicherheit in den Vordergrund, mit Hilfe von wichtigen institutionellen und rechtlichen Reformen, während sich die Software der Sicherheit auf die Erwartungen und die Subjektivitäten bezieht, die im Rahmen der Sicherheitskonzepte entstehen. Diese weniger greifbaren Aspekte von Sicherheit könnten es den BürgerInnen erlauben, autonome Mitglieder der Polis zu sein und sie dazu befähigen, ihre Meinung zu formulieren; andererseits wären sie BürgerInnen, die keinerlei Kontrolle über das Entwicklungsmodell haben, in das sie eingebunden sind. Deshalb untersucht Abello Colak die Verbindung zwischen der Hardware und der Software und stellt sich die Frage, welche Art von BürgerInnen es ist, die die unterschiedlichen Ansätze von Sicherheitspolitik entwerfen. Diese Frage bringt uns zu dem Ausgangspunkt zurück, dass das neue Sicherheitsdenken die Sicherheit als demokratischen Wert ansieht. Von daher müssen wir auch alle Erklärungen, die behaupten, für Sicherheit zu sorgen, auf die Frage hin überprüfen, ob diese Sicherheit den BürgerInnen auch ihre Teilhabe erlaubt. Das neue Denken über Sicherheit hat einen Raum für diese Fragen geschaffen, der jedoch noch viel größer werden und die Kritik von verschiedenen sozialen Sektoren mit einbeziehen muss. Die Vorstellung von Sicherheit muss demokratisiert werden, damit nicht weiterhin diejenigen die Meinungshoheit haben, die für die Reproduktion der Gewalt und die Verteidigung des Status Quo sorgen.

aus: Alexandra Abello Colak, Pablo Emilio Angarita Cañas (Hrsg.), Nuevo pensamiento sobre seguridad en América Latina. Hacia la seguridad como un valor democrático, Colección Grupos de Trabajo, CLACSO. Observatorio de Seguridad Humana de Medellín, Medellín Oktober 2013, ISBN 978-958-8790-98-5 www.clacso.org.ar/libreria-latinoamericana • Übersetzung: Britt Weyde

Die Autorin ist Professorin für Lateinamerikanische Politikwissenschaften und Direktorin des International Centre for Participation Studies in Bradford, Großbritannien.