WTO - Instrument der Mächtigen

Instrument der Mächtigen
Struktur und Funktion der Welthandelsorganisation WTO
von Werner Rätz

Unter der „Einheit der Widersprüche“ hatte man sich in der materialistischen Geschichtsauffassung eigentlich einen konstruktiven Prozess vorgestellt, der dazu führe, dass auseinander strebende Entwicklungen und Interessen im Fortschritt des Geschehens versöhnt und konstruktiv gewendet würden. Die Welthandelsorganisation (WTO) ist ein konkretes Beispiel dafür, wie die Einheit der Widersprüche organisiert, aber destruktiv wirksam werden kann: Sie nennt sich Organisation und ist doch eher ein Bündel von Verträgen; sie funktioniert nach dem demokratischen Prinzip des gleichen Stimmrechts aller Mitglieder und doch haben einige nichts und andere (fast) alles zu sagen; sie ist nicht Teil der UN-Gemeinschaft und verfügt doch als einzige internationale Institution über wirksame Durchsetzungsmechanismen.
Und all das nutzt sie zu nichts anderem als dem unermüdlichen Anheizen der Konkurrenz aller wirtschaftlichen Akteure gegen alle.

Der Ausgangsvertrag der WTO war das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT). Seine ursprünglich (1948) nur wenigen Mitglieder wurden im Laufe vieler aufeinander folgender Vereinbarungen (sogenannten „Runden“, benannt nach Ländern oder Städten) immer zahlreicher und verpflichteten sich immer weitergehend auf Prinzipien des Freihandels. In der vorerst letzten abgeschlossenen dieser Runden („Uruguay-Runde“)
einigten sie sich auf die Etablierung der WTO, die zum 1. 1. 1995 in Kraft trat. Sie übernahm eine Reihe existierender Verträge und etablierte einige neue. Ihr gehören gegenwärtig 145 Staaten und die EU an – mit Ausnahme von Russland und Vietnam alle großen Volkswirtschaften.Die wichtigsten WTO-Verträge betreffen den Warenhandel (das alte GATT), den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services – GATS), die Landwirtschaft (Agreement on Agriculture – AoA) und den Schutz geistiger Eigentumsrechte (Trade Related Intellectual Property Rights – TRIPs). Definierte Aufgabe der WTO ist es, einen freien Weltmarkt herzustellen, um den internationalen Handel zu erleichtern. Dazu wurden Vereinbarungen getroffen, nach denen zukünftig weiter verhandelt werden soll.

Das oberste Entscheidungsgremium der WTO ist die Ministerkonferenz, die alle zwei Jahre zusammentritt. In ihr sind alle Mitgliedstaaten vertreten, allerdings je nach Kapazität mit sehr unterschiedlichen Delegationsstärken. Dazwischen fungiert ein Allgemeiner Rat als Entscheidungsgremium. Es gibt einen Generaldirektor (gegenwärtig Supachai Panitchpakdi, ehemaliger Premierminister Thailands) mit vier Stellvertretern. Für die einzelnen Themenbereiche (Verträge oder Verhandlungsaufträge) existieren Kommissionen, die teilweise von Speziellen Räten koordiniert bzw. angeleitet werden. Das führt zu einem ununterbrochenen Beratungs- und Sitzungswesen am Sitz der Organisation in Genf. Das in der Realität wichtigste Instrument der WTO dürfte der Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement Body – DSB) sein. Er fungiert als eine Art Weltgericht in Handelsfragen. Die Vertragsparteien haben sich verpflichtet, ihre Streitigkeiten dort und nicht mehr in bilateralen Handelsstreitigkeiten auszutragen. Sie berufen dazu gemeinsam drei Handelsexperten aus nicht beteiligten Ländern; einigen sie sich nicht auf die Besetzung, bestimmt der Generaldirektor die Richter. Diese drei entscheiden in einem Anhörungs- und Schiedsverfahren, dagegen kann jede Partei Einspruch einlegen. Dieser wird von ebenfalls drei Richtern entschieden, die einem auf vier Jahre ernannten Siebenergremium angehören. Sie entscheiden nicht neu in der Sache, sondern überprüfen lediglich die Stichhaltigkeit des ersten Spruchs. Der DSB ist bei seinen Entscheidungen an den Grundsatz gebunden, dass WTO-Regeln des freien Handels generell allen anderen eventuell existierenden internationalen (und oft auch nationalen) Regelungen gegenüber vorrangig sind. Bei der Ministerkonferenz in Seattle 1999 drängten USA und EU darauf, eine neue („Jahrtausend“)Runde auszurufen, allerdings vergeblich. Die vorangegangenen weltweiten Auseinandersetzungen um das geplante Multilaterale Investitionsabkommen (MAI) hatte nicht nur die Problemwahrnehmung geschärft, sondern auch das Selbstbewusstsein vieler AkteurInnen gestärkt. Die massiven Straßenschlachten in Seattle, die Uneinigkeit der USA und EU über die Themen einer neuen Runde und der Widerstand der Entwicklungsländer ließen die Konferenz scheitern.

Auch vor und während der folgenden Ministerkonferenz in Doha (Katar) im November 2001 gab es viel Widerstand gegen eine neue Handelsrunde: Die Existenz einer handlungsbereiten Basisbewegung war allen AkteurInnen bewusst, auch wenn sie wegen entsprechender repressiver Verhältnisse im Emirat Katar selbst nicht aktiv werden konnte. Auch NRO überall auf der Welt und Entwicklungsländer lehnten eine Weiterverhandlung der bestehenden Verträge und erst recht die Aufnahme neuer Themenbereiche in den Kompetenzbereich der WTO ab. Zu Recht, denn sowohl die Abkommen als auch der Verhandlungsprozess innerhalb der WTO sind zutiefst umstritten. Allerdings wurde vor dem Hintergrund des 11. Septembers von Seiten der EU und USA eine massive Drohkulisse aufgebaut. Auch hier wurden das „Für-uns-oder-gegen-uns“ zum Dogma erklärt und die Entwicklungsländer massiv erpresst (vgl. dazu den Beitrag „Power Politics in der WTO). Nach nächtelangem Sitzungsmarathon und 24-stündigem Überziehen wurde eine neue Runde unter dem trügerischen Namen „Doha Entwicklungsagenda“ festgelegt. Allerdings gehen bis heute die Interpretationen darüber auseinander, ob der Beschluss, dies bis Ende 2004 zu überprüfen, meint, dann solle festgestellt werden, wie weit die Runde ist, oder vielmehr entschieden werden, ob sie nunmehr beginnt.

Der Umfang einer Doha-Runde dürfte weitreichender sein als der aller bisherigen Handelsrunden. Fast alle Themen stehen erneut auf dem Arbeitsprogramm: Landwirtschaft, Dienstleistungen, Streitschlichtung und TRIPs stellen nur eine Auswahl dar. Darüber hinaus umfasst die Agenda Bereiche, die bisher noch nicht in der WTO angesiedelt sind, sowie Handel und Umwelt. Besonders die Frage, ob Sozial- und Umweltstandards innerhalb der WTO zu verankern seien, spaltet auch die kritische Szene. Wegen der Machtlosigkeit der UN-Regeln fordern dies manche, während die Befüchtung überwiegt, innerhalb der WTO könnten solche Standards nichts anderes sein als ihre endgültige Entsorgung zu Gunsten des Freihandels. Trotz starken Widerstandes der Entwicklungsländer wurden auch die so genannten „Singapore issues“ (u.a. Investitionen und Wettbewerb) in das Arbeitsprogramm aufgenommen. Auf diese Themen drängt besonders die EU bereits seit der Ministerkonferenz von Singapur 1996. Während dieser Text geschrieben wird, befindet sich EU-Handelskommissar Lamy gerade wieder auf Propagandareise für deren Standpunkt in Afrika.1) Dabei ist wichtig darauf hinzuweisen, dass für Fragen des Außenhandels die EU-Mitgliedsländer ihre Kompetenz an die Kommission abgetreten haben. Deren Handelskommissar ist also einer der gewichtigsten Spieler in diesem Spiel – neben seinem US-Kollegen. Und der hat in der Frage einer umfassenden Investitionsregelung innerhalb der WTO unter Umständen ein anderes Interesse. Dies ist einer der bekannten Konfliktpunkte zwischen den großen Akteuren, die schon beim Scheitern des MAI eine Rolle spielten und der Protestbewegung nützlich waren.

Alle Bereiche sind sehr komplex. Dennoch sollen die Verhandlungen innerhalb von drei Jahren, also bis 2005 abgeschlossen werden. Vielfach laufen Bemühungen um die konkurrierenden UN-Regelungen parallel weiter. Ein Großteil der Mitgliedsländer kann das Arbeitsprogramm bereits jetzt nicht bewältigen, lediglich die großen Industrieländer sind an allen Stellen ausreichend präsent. Auch dort wird die Öffentlichkeit kaum informiert. In der EU wird der rechtlich vorgesehene öffentliche und parlamentarische Diskussions- und Beratungsprozess nicht annähernd eingehalten. Die WTO drängt dennoch auf ein Einhalten des Fahrplans. Nach dem derzeitigen Verhandlungsverlauf sieht es allerdings nicht so aus, als könnte das Arbeitsprogramm eingehalten werden. Vor allem beim Agrarabkommen und dem TRIPS stocken die Verhandlungen. Hier handelt es sich um die Bereiche, in denen sich die arm gemachten Länder wichtige Verbesserungen erhoffen. Dabei ist es keineswegs so, dass deren Vorstellungen und die der kritischen Bewegung generell oder auch nur grundsätzlich übereinstimmen. Wenn z.B. aus dem Süden die Marktöffnung in der EU und den USA für Agrarprodukte gefordert wird, so folgt das derselben Freihandelslogik wie die WTO. Dabei wären Überlegungen gegen Preisdumping seitens der agrarindustriell produzierenden Länder naheliegend, wären sie doch sowohl im Interesse der südlichen Produzenten wie auch der bäuerlichen im Norden selbst. Auch die Bemühungen etwa einiger südamerikanischer Länder, ihre biologischen Ressourcen nur gegen höhere Gewinnbeteiligungen herauszugeben, bricht nicht mit der Ideologie der In-Wert-Setzung des natürlichen Reichtums. Dennoch zeigen die bisherigen Zugeständnisse der Industrieländer, dass sie nicht einmal im Rahmen ihrer eigenen Logik bereit sind, der Entwicklungsrhetorik Taten folgen zu lassen.

Schon in Doha hat sich gezeigt, wie urplötzlich aus dem Hut gezauberte Verhandlungsvorschläge des WTO-Sekretariats und die Machtpolitik von USA und EU ausreichen können, um ein ihnen genehmes Verhandlungsresultat zu erzielen – obwohl dort ausdrückliche Widersprüche noch im Raum standen und die WTO formal nach Konsens entscheidet. Durch den für die Verhandlungen typischen Kuhhandel (gibst du mir Marktöffnung für Bananen, gebe ich dir gentechnische Versuchsfelder, wenn du mir endlich die öffentliche Wasserversorgung privatisierst) werden auch in Zukunft Bereiche gegeneinander ausgespielt werden können. Im September dieses Jahres wird die WTO Ministerkonferenz in Cancún/Mexico zusammentreten. Alle Verhandlungsbereiche werden dort weiter vorangetrieben. Am bedeutendsten dürfte die Entscheidung über die „Singapore issues“ sein. Es steht an, ob diese Themen „wirklich verhandelt werden sollen oder nicht.“ Es zeichnet sich ab, dass sich die Industrieländer durch Pseudozugeständnisse im Agrarbereich Zustimmung zu diesen Themen erkaufen werden. Das gilt auch für weitere Liberalisierungsschritte im Dienstleistungsabkommen GATS. Niemand erwartet essentielle Verbesserungen im Sinne der armen Länder. Ihre Vorschläge werden bereits jetzt weitgehend ignoriert. In Cancún könnten sie erneut Machtgeschacher und Druck der Industrieländer zum Opfer fallen. Und diese würden vorgeben, mit Liberalisierung einen Beitrag zur Entwicklung zu leisten, während der Neoliberalismus fröhliche Urständ feiert und die WTO-Kompetenzen ausweitet werden.