aus  WTO / ila 265

Power Politics in der WTO
Wie die Entwicklungsländer in der Welthandelsorganisation
 über den Tisch gezogen werden
 von Gaby Küppers

Gäbe es die WTO nicht, herrschte in der internationalen Handelspolitik das Gesetz des Dschungels. Die Starken würden die Schwachen über den Tisch ziehen, es gäbe heimliche Absprachen, undurchsichtiges Gemauschel und unlauteren Druck. Vor allem die armen Länder ständen als Verlierer da. Die WTO aber ist ein System, das auf klaren, fairen und für alle gleichen Regeln beruht. Wird behauptet.

Egal ob Supermacht oder LDC (Least Developed Country, am wenigsten entwickeltes Land), jedes der 145 WTO-Mitgliedsländer hat – anders als bei den Bretton Woods-Geschwistern IWF und Weltbank – eine Stimme. Das Mitspracherecht ist in der WTO nämlich nicht an die Höhe eines Mitgliedsbeitrags gebunden. Alle Entscheidungen über die mittlerweile 23 Einzelabkommen unter dem WTO-Dach werden im Konsens getroffen. Die Organisation ist „member-driven“ – die Mitglieder und nicht irgendein Führungsgremium bestimmen, was geschieht. Das Sekretariat in Genf führt lediglich aus. Heißt es. Stimmt aber nicht. Zwar sind die einmal getroffenen Entscheidungen für alle bindend, nur kommen diese Entscheidungen nicht in einem wirklich demokratischen Prozess zustande. Etliche Verfahren im Tagesgeschäft in Genf wie auf den großen, etwa alle zwei Jahre stattfindenden Ministerkonferenzen stehen nirgends in den Statuten, helfen aber, von den beiden „big players“ USA und EU erwünschte Ergebnisse vorzustanzen. Nachdem nach der letzten WTO-Ministerkonferenz in Doha/Katar wieder einmal etliche Süd-Delegationen klagten, sie seien über den Tisch gezogen worden, ging Aileen Kwa, Mitarbeiterin der Süd-NRO „Focus on the Global South“, die Sache systematisch an. In rund 30 Interviews mit Unterhändlern aus den Ländern des Südens – die meisten von ihnen sind aus nachvollziehbaren Gründen anonymisiert – sezierte sie die Achillesferse der WTO: den Entscheidungsprozess. Ihr auf diesen Gesprächen basierendes Buch „Power Politics in the WTO“ weist überzeugend nach, dass die Gesetze des Dschungels auch in einem repräsentativen Gebäude am Genfer See gelten.

Früher war alles anders. Als die WTO noch nicht erfunden war und auch die sie begründende Uruguay-Runde im Rahmen des GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) noch in der ersten Halbzeit lag, waren die Entwicklungsländer eingebunden in die Blockkonkurrenz. Handelspräferenzen wurden nach Blockzugehörigkeits- oder Einbindungskriterien vergeben. Die LDCs verhandelten kaum in den GATT-Runden mit. Einseitige Zollerleichterungen entstanden außerhalb dieses Systems. Während der Uruguay-Runde fiel dann die Berliner Mauer. Ab da mussten die Entwicklungsländer sehen, wo sie ihre Brosamen abbekamen. Beim GATT und ab 1995 in der WTO saßen sie für die Konsensphase nunmehr zwar mit am Tisch, zu den voraufgegangengen Konsultationen im „green room“ hatte man sie aber nicht eingeladen. Den „green room“ gibt es offiziell eigentlich gar nicht, aber da man schließlich nicht immer alles im Plenum durchkauen kann, ergriffen die Großen immer wieder die Initiative und luden ein. Selektiv. Zu den Auserwählten gehörten in der Regel die Mitglieder der sogenannten Quad (USA, EU, Japan und Kanada), zusammen mit Australien, Neuseeland, Norwegen, der Schweiz, ein paar Transformationsländern und einigen handverlesenen Entwicklungsländern wie Argentinien, Brasilien, Chile, Mexico, Ägypten, Hong Kong, Indien, Pakistan, Südkorea und Südafrika. Natürlich keins der ärmsten Länder. Nach solchen „green room“-Debatten wurde bei der Ministerkonferenz von Singapur etwa die Aufnahme von Verhandlungen zu den „new issues“ in die Wege geleitet, den neuen Themen Investitionen, Wettbewerb, öffentliches Beschaffungswesen und Handelserleichterungen, die die Kompetenzen der WTO gefährlich in handelsfremde Gebiete ausweiten würden. Die vorverabredete Empfehlung kam auf den Tisch der Vollversammlung (Committee of the Whole – COW) und wurde ohne Debatte nach dem Konsensprinzip angenommen – denn es war ja niemand kopfschüttelnd aufgestanden. Konsens ist, wenn niemand dagegen ist. Praktisch. Manch einE VertreterIn des Südens mag gar nicht einmal so schnell mitbekommen haben, worum es gerade ging.

Der Lackmustest für die „demokratischste unter den existierenden internationalen Organisationen“, so der damalige WTO-Generaldirektor Michael More im März 2002 auf einer Konferenz in Qatar, war die Ministerkonferenz in Seattle. Der Test ging schlecht aus, nicht zuletzt weil sich die Delegationen auf der Katzenbank erstmals gemeinsam wehrten. Nachdem die Gruppe der afrikanischen Länder (African Group) in der laufenden Konferenz tagelang von Diskussionen ferngehalten worden war, gab sie ein Statement heraus, in dem sie drohte, keinerlei Verhandlungsabschluss mitzutragen, wenn sie nicht endlich mitreden dürfte. Das war ein Präzedenzfall. Noch nie hatten sich Entwicklungsländer gemeinsam verweigert. Wenige Stunden später verteilten eine Reihe von lateinamerikanischen und karibischen Staaten im WTO-Pressezentrum den verdutzten JournalistInnen ein ähnlich lautendes Schreiben. Spätestens ab da war die Konferenz auf der schiefen Bahn und stürzte am Ende ab.
Man gelobte Besserung. Die damalige US-Handelsbeauftragte Charlene Barshefsky, bekannt für ihre Taktik, die Nacht stur durchzuverhandeln, bis ihre erschöpften GegnerInnen mitzufallenden Augen zustimmten, gab zu, dass die WTO-Regeln und Gepflogenheiten der Menge der Mitglieder angepasst werden müssten. EU-Kommissar Lamy erklärte mit seltener Offenheit, was sich da in Seattle abspiele, sei mittelalterlich. Im Jahre 2000 wurden die Konsultationen in „green rooms“ reduziert. Unter norwegischem Vorsitz entstand ein Diskussionspapier zur Demokratisierung von Entscheidungsprozessen in der WTO. Doch das wurde eingedampft. Dessen letzte Version enthielt schließlich statt neuer Regeln maue Richtempfehlungen mit dem Duktus, man solle sich doch bemühen, dass...
Das neue Zauberwort war „capacity building“. Das Grundproblem sei mangelnde Verhandlungsfähigkeiten der Entwicklungsländer. Sie bräuchten mehr technische Unterstützung. Doch UnterhändlerInnen aus dem Süden sehen das anders. Nicht, dass sie nicht zu verhandeln wüssten. Der springende Punkt sei, dass die WTO in zentralen prozeduralen Fragen überhaupt keine Regeln habe, dass der Süden bei den entscheidenden Verhandlungen nicht mit am Tisch säße, dass Druck ausgeübt werde, dass Meinungen einfach nicht zur Kenntnis genommen würden oder dass man nach dem Grundsatz divide et impera Blockbildungen systematisch unterminiere.

Beispiele für Druck gibt es zuhauf. Bei der Genfer Ministerkonferenz (1998) unterbreiteten die USA eine Erklärung zum elektronischen Handel, die zunächst kein Entwicklungsland unterstützen wollte. Doch die USA nahmen eins nach dem anderen in die Mangel. Der Widerstand brach in sich zusammen. Mit der Wahl des neuen Generaldirektors war es 1999 genauso. Der Neuseeländer Mike Moore hatte nie die Unterstützung der Mehrheit der Mitglieder, wohl aber die der mächtigsten. Eine der perfidesten Strategien dieser Mächtigen Druck zu machen ist, die in Genf ansässigen VertreterInnen gegen die Hauptstädte auszuspielen. So riefen die USA oder die EU häufig Minister an – die bekanntlich in der Regel keine genaue Kenntnis des Sachstands haben – um sich über den jeweiligen Vertreter von dessen Land in Genf zu beschweren. Angeblich gefährde er oder sie durch eine unnachgiebige und engstirnige Haltung den positiven Abschluss der einen oder anderen Verhandlung. Auch nachdem die Like Minded Group (LMG: dazu gehören Cuba, Dominikanische Republik, Honduras, Jamaika, Ägypten, Indien, Indonesien, Kenia, Malaysia, Mauritius, Pakistan, Sri Lanka, Tansania, Uganda und Zimbabwe) mehr als hundert Vorschläge vorgelegt hatte, wie diejenigen WTO Abkommen von den Industrieländern umgesetzt werden könnten, die den Entwicklungsländern Vorteile bringen könnten (und gerade deswegen von den Industrieländern „vergessen werden“), gingen Anrufe in die Hauptstädte. Man wies in besorgtem Ton darauf hin, dass die Delegationen der LMG gerade dabei seien, den Entwicklungsländern einen Bärendienst zu erweisen, indem sie auf unerfüllbaren Forderungen pochten, ja sie verhielten sich im Grund wie Feinde im eigenen Lager. Prompt gab es Rückrufe aus Regierungszentralen und Anweisungen an die vermeintlichen schwarzen Schafe. Einzelne BotschafterInnen, wie die Ägypterin Fayza Aboulnaga, wurden auch schon versetzt. Niemand in Genf zweifelt daran, dass ihre Positionen daran schuld waren. Genauso erging es dem Botschafter der Dominikanischen Republik, Federico Cuello, und anderen. Merke: Willst du nicht mit Schande abberufen werden, sondern Karriere machen, sei zahm.
Vor der Ministerkonfrenz in Doha wurde die Stimmung in Genf noch angespannter. Zweimal, im August 2001 in Mexico und im Oktober in Singapur, trafen sich die VertreterInnen von gut 20 Ländern, um die festgefahrenen Vor-Doha-Verhandlungen voranzubringen. Anders als in den „green rooms“ waren auch afrikanische Länder eingeladen: Tansania als Vertreter der LDCs, Nigeria als Vertreter der African Group. Das Problem war nur, dass sie von denjenigen, die sie repräsentieren sollten, nie den Auftrag dazu erhalten hatten. Andere Länder, die sich in Genf um eine Einladung bemühten, wurden abgewiesen. Das Sekretariat habe da keinen Einfluss. Die Gastländer behaupteten, sie kümmerten sich nur um die Räume. Wer aber hatte dann eigentlich die Einladungen ausgesprochen? Mike Moore behauptete nach dem Mini-Ministerial in Singapur, es habe sich überhaupt nicht um ein WTO-Treffen gehandelt. Dann waren der WTO-Generaldirektor und der amtierende Präsident des WTO-Rats wohl nur zufällig da?

Bei der WTO-Ministerkonferenz in Doha im Novmeber 2001 sollte nach dem Willen vor allem der EU, aber auch der USA, das nachgeholt werden, was in Seattle gescheitert war: die Einläutung einer neuen umfassenden Handelsrunde einschließlich der „new issues“. Dafür sah es aber auch nach den tours de force des Mini-Ministerials noch schlecht aus. Mike Moore, der selber nur den Willen aller, und nicht einzelner WTO-Mitglieder umsetzen sollte, sprang in die Bresche. Der Generaldirektor, erzählte ein asiatischer Delegierter Aileen Kwa, ging dazu über, samstags und sonntags einzelne Botschafter anzurufen. Am Telefon legte er ihnen einzeln eindringlich die Wichtigkeit auseinander, eine neue Handelsrunde zu unterstützen. Die USA baten nicht, sie drohten. Minister aus Ländern, die am US-amerikanischen „African Growth Opportunity Act“,einem Entwicklungshilfeprogramm, teilnehmen, wurden kurz vor Doha nach Washington einbestellt. Als sie zurückkamen, waren sie in Sachen TRIPs (WTO-Patentabkommen) mehr oder weniger auf US-Linie, so Botschafter Chidyausiku aus Zimbabwe.

Die Regie der Konferenz in Doha hatte aus den Fehlern in Seattle gelernt. Den Vorsitz führte Minister Kamal aus Qatar, also ein Mann, der zum Süden zählt. Ein technischer Fehler war vielleicht, dass neben ihm stets Mike Moore saß. „Der Generaldirektor flüsterte ihm immer zu, wen er aufrufen sollte und wen nicht. Manchmal war dabei sogar noch das Mikrophon eingeschaltet“, so ein Interviewpartner aus Asien. Da sollte die Regie noch etwas diskreter werden. Geschickter gemacht war dagegen der Redeplan bei den Vollversammlungen: Zuerst waren „zufällig“ immer die Befürworter einen neuen Runde dran. Bei kleineren Sitzungen wurden Minister gegen die ständigen Vertreter bei der WTO in Genf – Repräsentationsfiguren gegen Fachleute – ausgespielt. „Fazilitatoren“ wurden bestimmt, die die Ergebnisse der Teilverhandlungen aus ihrer Sicht – pro neue Runde – in die Generalversammlung einspeisten. Bestimmte Minister hatten plötzlich ganze Ländergruppen zu vertreten, um zu unterbinden, dass große Gruppen im Gemeinschaftsgefühl opponierten. Die wenigen kamen zwangsläufig unter erheblichen Druck, nicht als der Schwarze Peter dazustehen. „Man ließ uns spüren, dass wir die Rettung der Weltwirtschaft aufhielten, wenn wir nicht hier und jetzt einer neuen Runde zustimmten“, erinnert sich Richard Bernal aus Jamaica. Südvertreter wurden angehört, aber „es war, als redeten wir gegen die Wand. You were just talking and talking“, sagte ein Delegierter aus Asien. Textvorschläge wurden einfach nicht ernstgenommen. Ein südasiatischer Delegierter: „Wir lehnten einen Text ab, aber er tauchte trotzdem wieder auf. Wir gaben einen Text an, der hineingeschrieben werden sollte, aber er erschien dort nie. Es war wie ein Zaubertext.“

Trotz aller Bemühungen drohte auch Doha wieder zu scheitern. Am 12. und 13. November wurden erneut nächtliche „green room“-Sitzungen einberufen. Laut Mike Moore durften pro Delegation nur zwei Personen in den Raum. Die USA hatten fünf. Zimbabwe, gab sein Vertreter zu Protokoll, wurde vom Sicherheitsdienst zurückgewiesen. Das Land stand nicht auf der Liste. Um Mitternacht des 13., als die Konferenz eigentlich schon zu Ende sein sollte, rief Tony Blair den indischen Premier Vajpayee an. Angeblich hätten bereits 142 der damals 143 WTO-Mitglieder der Schlusserklärung zugestimmt. Ob Indien wirklich den Prozess aufhalten wolle? Vajpayee hielt entgegen, er kenne eine Reihe von Ländern, die ebenfalls gegen den Text seien. Darauf Blair: „Ich wollte doch nur sagen, dass, wenn Sie irgendetwas tun könnten ... das wäre sehr hilfreich.“Im Morgengrauen des 14. November, erinnert sich ein afrikanischer Delegierter, hätten er und seine KollegInnen vor Müdigkeit schon nicht mehr gewusst, was in dem Schlusstext stand und was nicht. Der Vertreter Nigerias, das für die Entwicklungsländer sprechen sollte, hatte am Ende das Wort nicht mehr ergriffen. Die EU witterte ihre Chance. Plötzlich waren die fehlenden „new issues“ wieder im Text. In der anschließenden Tagesversammlung am 14. November wird ausgerechnet der Handelsminister Südafrikas, Alec Erwin, ein ausgewiesener Befürworter der „new issues“, ausgewählt zu erklären, warum die Entwicklungsländer ihre Meinung geändert hätten. Länder wie Belize, Jamaica, Burundi, Cuba, die Dominikanische Republik, Grenada und Zimbabwe sprechen sich nochmals gegen die „new issues“ aus. Aber da heißt es auf einmal: Jetzt ist es zu spät den Text nochmals zu verändern. Indien erreicht nur noch, dass der Vorsitzende dem Text ein erklärendes Statement hinzufügt. Die Regel: „Nichts ist entschieden, bevor alles entschieden ist“ gilt offenbar nur, wenn die USA oder die EU sie anwenden.

Trotz aller Versuche seitens der USA und der EU, Zwangsjacken überzuziehen und das Fehlen klarer Regeln auszunutzen, hätten die Länder des Südens nicht heftiger Widerstand leisten können? Der Botschafter aus Zimbabwe verweist in seiner Antwort auf den ausstehenden waiver für die AKP-Abkommen mit der EU. „Zufällig“ hatte die EU die Beantragung dieser Ausnahmegenehmigung für Präferenzbehandlungen bei der WTO monatelang verschleppt. In Doha verkündete die EU plötzlich, jetzt würde er gewährt. Auch die Keule des Terrorismusvorwurfs, so Aileen Kwa, nach dem 11. September war nicht zu unterschätzen. Wer auf der Seite derer war, die gegen Terrorismus waren, musste, so USTR Zoellick, für eine neue Handelsrunde sein. Pakistan war zwar gegen eine neue Runde, aber in Sachen Investitionen (Teil des „new issues“-Pakets) signalisierte das Land Redebereitschaft. Pakistans Präsident Musharraf hielt sich während der Doha-Konfrenz in Washington auf. Am 15. November, einen Tag nach der Konferenz, unterzeichnete Washington ein Hilfspaket über mehr als eine Milliarde Dollar (das inzwischen auf knapp 350 Millionen Dollar heruntergeschraubt wurde). Die EU gab Pakistan ihrerseits höhere Quoten für Textilimporte. Die Position Nigerias drehte sich während der Doha-Konferenz um 180 Grad. Nigeria bekommt mehr US-Hilfe als jedes andere afrikanische Land südlich der Sahara. Einen Monat nach der Doha-Konferenz entschied der Pariser Club, die bei ihm aufgelaufenen 22 Millionen Schulden umzuschulden. Auch Tansania kippte im Laufe von Doha im Hinblick auf die „new issues“ um. Eine Woche nach Doha beschlossen IWF und Weltbank für Tansania einen Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative in Höhe von drei Milliarden Dollar. Die karibischen Länder waren vielleicht am standhaftesten, am Ende aber still. Ihr Tourismussektor leidet nach dem 11. September stark unter sinkenden US-Touristenzahlen. Gerade rechtzeitig zur Doha-Konferenz hatten sie ein IWF-Paket erhalten, um die Tourismusflaute aufzufangen.

Vor Cancún sieht es nicht besser aus. Die zentralen Figuren – Mike Moore als ehemaliger Generaldirektor und Stuart Harbinson als ehemaliger Vorsitzender des WTO-Rates – haben sich die Abwesenheit klarer Bestimmungen zur Einsetzung von Vorsitzenden zunutze gemacht. Gegen den ausdrücklichen Wunsch vieler Länder (Konsensprinzip!) wurde der Wunschkandidat der EU und der USA, Generaldirektor Moore, gleichzeitig Vorsitzender des mächtigen TNC (Trade Negotiations Committee, eine Struktur, die die Gesamtheit der Verhandlungen überwachen soll) – wieder einmal nach Druck, der auf Englisch so schön „arm twisting“ – Armverdrehen – heißt. Harbinson wurde für seine Arbeit an der Doha-Erklärung mit dem Vorsitz des Landwirtschaftsausschusses belohnt. Seit 1. September ist er zusätzlich Kabinettschef beim neuen WTO-Generaldirektor Supachai. Man hat ja sonst nichts zu tun.
Nach all diesen traurigen Befunden war Ailen Kwa versucht die Frage zu stellen: „Kann der Entscheidungsprozess verbessert werden?“ Sie macht eine Reihe von Vorschlägen, die unmittelbar einleuchten. Abstimmen statt Konsensprinzip, das weiß sie auch, hat als Neuerung keine Chance – die Industrieländer würden sich nie freiwillig in die Minderheit bringen. Aber es könnte beispielsweise Regeln für die Aufgaben von Vorsitzenden geben. 

Bislang waren Missbräuche, da nichts schriftlich fixiert ist, nicht mal welche. Wortprotokolle bei allen Sitzungen sind angeraten, damit nicht ein interessierter Protokollant wie bisher die Diskussionsverläufe in seinem Sinne umdeuten kann. Das Konzept des „Single Undertaking“ (Nichts ist entschieden, bevor nicht alles entschieden ist) gehört auf den Müllhaufen. Ebenso die Regel (ja, es gibt doch welche), nach der Länder mit mehr als einem Jahr Zahlungsrückstand bei Ernennungen nicht berücksichtig werden würden – denn das schließt einige LDC konstant aus. Auch könnte das Sekretariat in Genf so umbesetzt werden, dass es nicht lediglich als Brückenkopf von EU und USA fungiert. Bislang sind die meisten MitarbeiterInnen angelsächsischer Herkunft und der neoklassischen Wirtschaftslehre verpflichtet. Eine Quote für SüdvertreterInnen bei Einstellungen könnte beispielsweise Abhilfe gegen die Nordlastigkeit schaffen.
Aber ehrlich gesagt: Bei der Auflistung kommen Zweifel auf. Wer sollte sich für solche Veränderungen einsetzen und warum? Würde die WTO, wenn die Achillesferse gesundete, nicht weiterhin in die falsche Richtung laufen? Warum sollten die „big players“ plötzlich nicht mehr ungestört bestimmen wollen? „Effizienz geht vor Rechenschaftspflicht“, sagte Kommissar Lamy in der Financial Times, „that is a hard fact of life.“