aus MST / ila 261

Die Agrarreform ist überfällig
Die Agrarstruktur Brasiliens, die MST und 
die Erwartungen an die neue Regierung
von Ingo Melchers

Im Januar wird Lula sein Amt als Präsident Brasiliens antreten. Vor ihm liegen gigantische Aufgaben. Eine davon ist die soziale Modernisierung der wirtschaftlich unproduktiven und gesellschaftlich untragbaren Agrarstruktur. Hier gibt es dringenden Handlungsbedarf, ein breite soziale Bewegung für Reformen, aber auch mächtige – wenn auch geschwächte – Interessengruppen, die sich allen Schritten hin zu einer demokratischeren und produktiveren Agrarverfassung widersetzen werden.

Vielleicht gibt es keinen illustrativeren Vergleich zwischen Brasilien und den USA, um die verschiedenen Entwicklungspfade kapitalistischer Entwicklung in einem großen Flächenstaat zu charakterisieren, als die Gesetze, die um die Mitte des 19. Jahrhunderts den Zugang zu Land regelten: Der „Homestead Act“ von 1862 erlaubte drei Millionen Bauernfamilien, sich im Westen der USA anzusiedeln, ohne Pacht, ohne Grundrente, ohne Bodenpreise. Einfach das Land demarkieren und produzieren. Aus Lucky Luke und anderen Geschichtsbüchern wissen wir, dass das kein friedlicher Prozess war, aber er garantierte eine ausreichende Nahrungsmittelproduktion, die Verknappung und damit Verteuerung der verfügbaren Arbeitskraft, enorme Produktivitätssteigerungen, Schaffung und Stimulierung des weltweit größten Binnenmarktes. Wenn wir von den Massakern an der indigenen Bevölkerung absehen, eine spektakulär demokratische Wirtschaftspolitik.

Dem gegenüber steht das sogenannte Landgesetz von 1850 in Brasilien. Im gleichen Jahr wurde der Sklavenhandel verboten und die Grundbesitzerelite sah voraus, dass es einen Run auf die Millionen Hektar nicht genutzten Landes geben würde. Den daraus resultierenden Mangel an billiger Arbeitskraft für die Großgrundbesitzer wollte und konnte das Landgesetz verhindern: Eigentum an Land konnte nur erwerben, wer es kaufte oder seine Nutzung im Grundbuch durch eine entsprechende Abgabe an die Krone legalisierte. Der Zugang zu Land war damit reserviert für die, die bereits Land (oder Kapital) hatten. Die meisten der erst 38 Jahre später durch das „Goldene Gesetz“ befreiten Sklaven hatten in der Tat keine Alternative zur miserablen Bezahlung in den Zuckerrohr-, Kakao- und Kaffeefeldern.

Kein Binnenmarkt, keine Produktivitätssteigerungen, keine Demokratisierung des Zugangs zum wirtschaftlichen Reichtum. Die extreme Ungleichheit setzte sich in der konservativen Modernisierung der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, in der Industrialisierung ohne Umverteilung fort. Zum Ende des 20. Jahrhunderts konzentrierten sich 45 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche in der Hand jener 0,9 Prozent der Grundbesitzer, die jeweils mehr als 1000 (und nicht selten mehr als 10 000) Hektar ihr eigen nannten. Die Hälfte aller Grundeigentümer hatten dagegen weniger als 10 Hektar und okkupierten damit 2,2 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Die Geschichte Brasiliens gehört kurioser Weise zu den wenigen, die bisher keinen ernsthaften Versuch einer Agrarreform registrierte.

An Kämpfen um Land hat es nicht gefehlt in den letzten 120 Jahren. Es gab mächtige messianische Bewegungen, von entlaufenen Sklaven gegründete Gemeinden, Bauernbewegungen, von der Kommunistischen Partei unterstützte Landbewegungen, anarchistische Strömungen und 1962 die erste Landbesetzung der Bewegung der Bauern ohne Land, MASTER. Die heutige Landlosenbewegung MST fühlt sich als Erbin all dieser – meist durch massive militärische Gewalt niedergeschlagenen – Kämpfe, weil sie zum einen historische ZeugInnnen sind für die notwendige Modernisierung einer vor-demokratischen Agrarstruktur und zum anderen, weil sie meint, aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt zu haben. Und einer der Fehler, der aus Sicht der MST in einigen regionalen Bauern- oder Landlosenbewegungen zum Niedergang oder zur politischen Kooptation geführt hat, war die Anbindung an eine Partei. Aber dazu kommen wir später.

Zu schnelle Verstädterung

81 Prozent der brasilianischen Bevölkerung lebt in Städten, sagt das Statistische Bundesamt IBGE. Das ist eine Entwicklung, wie sie in allen Gesellschaften vonstatten geht. Diese Zahlen werden jedoch hinterfragt von Experten ländlicher Entwicklung, die hoffen, dass eine an die Realität anpepasste statistische Erhebungsmethode positive Auswirkungen hat auf die politische Aufmerksamkeit, die der ländliche Raum verdient. Ihre Argumente sind gut, aber dennoch bleiben es um die 75 Prozent Stadtbevölkerung. Und keine soziale Bewegung wird Stadtbevölkerung zu Landbevölkerung machen wollen, das ist sozusagen ein geschichtlich gescheitertes Projekt. Brasilien hat sich aber zu schnell verstädtert. Keine der städtischen Dienstleistungen wuchs im gleichen Rhythmus wie ihre Bevölkerung. Die Wasser- und Energieversorgung ist für die nächsten Jahre nicht gesichert, die Müll- und Abwasserproblematik der großen Städte ist immens, um nur einige Beispiele zu nennen.

Der ländliche Raum und der Agrarsektor haben weiterhin eine große Bedeutung für die brasilianische Ökonomie und Gesellschaft und halten Optionen und Potenziale bereit, deren Realisierung ein Segen für die Stadt sein kann. 
Die Landwirtschaft produziert die Nahrungsmittel, die zur Bekämpfung der sozialen Misere unumgänglich sind. Der primäre Sektor ist der einzige, der derzeit in nennenswertem Umfang zum Überschuss in der Leistungsbilanz (Salden aus der Handels- und Dienstleistungsbilanz mit dem Ausland) beiträgt und der folgenden Regierung erlauben wird, ein wenig kecker mit dem Internationalen Währungsfonds zu verhandeln. Es gibt ein enormes nicht ausgeschöpftes Beschäftigungspotenzial in der Landwirtschaft und den ihr vor- und nachgelagerten Branchen. Starke ökonomische, soziale und politische Motive sprechen für eine massive Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft und ihrer verstärkten Integration in die anderen Sektoren. 

Brasilien ist ein großes Land

Wenngleich die extreme Landbesitzkonzentration in allen Regionen Brasiliens eine Konstante ist, macht es doch Sinn, zumindest holzschnittartig, also wirklich grob, die Unterschiede der Hauptregionen zu skizzieren um zu verstehen, inwieweit Klima, Kolonisierungsgeschichte und Bodennutzung sich auf die Realität der ländlichen Räume auswirkten und um eine Vorstellung von der Notwendigkeit einer regional differenzierten alternativen Politik zu bekommen. Für jede Großregion Brasiliens wird die Anzahl der unproduktiven Großgüter und ihre Gesamtfläche genannt. (Verfassungs-) Theoretisch könnten diese Flächen enteignet und der Agrarreform zugeführt werden. Die Angaben stammen aus einer Untersuchung der Agrarreformbehörde INCRA von 1998. 

Portugiesische Sträflinge wurden im ersten Jahrhundert nach der Entdeckung in den Nordosten verfrachtet, um den Anspruch der Krone auf die Kolonie gegenüber den Schmugglern und Piraten aus Frankreich, England und Holland zu unterstreichen. (Der französische Präsident stellte auf einem kürzlichen Brasilien-Besuch klar, dass es sich lediglich um Korsaren handelte, ohne jedoch auf die Unterschiede einzugehen.) Die Besiedlung des Nordostens durch eben diese Sträflinge und afrikanische Sklaven erfolgte, um das verheißungsvolle Zuckerrohr in der Küstenzone anzubauen und den Süßstoff in das europäische Zentrum zu exportieren. Hinter dieser regenreichen Zucker-Region erstreckt sich über 900 000 qkm eine Zone, die von extremer Trockenheit, unregelmäßigen Regenfällen und archaischem Klientelismus geprägt ist. Aus dieser semi-ariden Region sind in den letzten 30 Jahren Millionen von MigrantInnen in den sich industrialisierenden Süden gezogen. Der prominenteste Armutsflüchtling heißt Luiz Inácio Lula da Silva. Der Nordosten insgesamt umfasst heute 50 Prozent aller brasilianischen Kleinbauern, die meisten von ihnen gehören zur Zielgruppe des vom gewählten Präsidenten Lula angekündigten Programms zur Bekämpfung des Hungers. Diese Mischung aus Großgrundbesitz, Trockenheit und einer uralten Klientelwirtschaft prägen die Armutsstruktur. Es gibt jedoch nicht erst seit den Wahlen im Oktober 2002 Anzeichen, dass die – in dieser säkulären Verkrustung häufig servile – Armutskultur dabei ist sich aufzulösen.

11 300 unproduktive Großbetriebe mit 27,5 Mio ha.

Der Süden wurde Jahrhunderte später besiedelt, in weiten Teilen von europäischen AuswanderInnen auf der Suche nach Land in vergleichbarer Landschaft und ähnlichem Klima. Bis heute ist deutlich, dass das, was in Westeuropa unter bäuerlicher Kultur und Denken bekannt ist, am ehesten im brasilianischen Süden wieder zu finden ist. Verwurzelte bäuerliche Landwirtschaft, das existiert in Paraná, Santa Catarina und Rio Grande do Sul. 

8685 unproduktive Großbetriebe mit 6,3 Mio ha.

Im Südosten finden wir heute eine intensive und zum guten Teil mechanisierte Landwirtschaft in der Nähe der großen lateinamerikanischen Metropolen und des Industriegürtels um Rio de Janeiro, Belo Horizonte und São Paulo. Kaffee, Orangen und Zuckerrohr für den Export und oft intensiver Anbau von Gemüse und anderen Nahrungsmitteln für die städtischen Zentren sind hier angesiedelt, und die Großgrundbesitzerelite ist kein bisschen progressiver als in anderen Landesteilen. 

12 512 unproduktive Großbetriebe mit 12,3 Mio ha.

Der Norden, die unendlichen Weiten des Amazonas, ist die mit Abstand am dünnsten besiedelte Region. „Land ohne Menschen für Menschen ohne Land“ hieß es während der Militärdiktatur. Dass damit das Vorhandensein der indigenen Bevölkerung negiert wurde, sei hier nur am Rande erwähnt. Der Norden war lange Jahre das Migrationsventil, um den Druck auf Land abzuschwächen. Millionen Landsuchende aus dem Nordosten, aber auch aus allen anderen Regionen, in denen der technische Fortschritt und der soziale Rückschritt Menschen aus der landwirtschaftlichen Produktion ausspuckte, suchten hier eine neue Zukunft. Meist war es keine gute. Kleinbäuerliche Strukturen streiten heute in dem feucht-tropischen Regenwald gegen nationale und internationale Unternehmen, legale wie illegale Holzextraktion, Sojaproduzenten und extensive Viehhalter um ein alternatives Entwicklungsmodell. Es vergeht hier kaum ein Monat, in denen nicht ein Menschenrechtler oder ein Landarbeitergewerkschafter gefoltert und ermordet aufgefunden wird. Spitzenreiter der ländlichen Gewalt ist vermutlich der Bundesstaat Pará. Hier registrierte die indignierte Öffentlichkeit 1996 das bis heute unbestrafte Massaker an 19 Landlosen. Milliardenschwere Korruptionsfälle und unkontrollierte Polizeigewalt halten Pará in den Schlagzeilen. Es haben Ende Oktober nur einige Tausend Stimmen gefehlt, um die Kandidatin der PT in das Gouverneurinnen-Amt zu hieven. Schade. 

7954 unproduktive Großbetriebe mit 57,3 Mio ha.

Schließlich der mittlere Westen, weit jenseits der Agrargrenze um die Mitte des 20. Jahrhunderts. Nochmal 100 Jahre früher kamen die mythenumwobenen Pioniere der brasilianischen Nation (der Bestätigung des brasilianischen Territoriums), die sogenannten Bandeirantes, in den mittleren Westen meist nur, um entlaufende Sklaven einzufangen, um jeden Präzendenzfall im Keim zu ersticken. Mit der öffentlich geförderten Modernisierung der Transportwege in den letzten 15 Jahren wird heute in den weiten eher trockenen Savannengebieten Soja für den Export angebaut und werden Rinder gehalten. Ein fallender Wechselkurs der brasilianischen Währung wird von den produzierenden Bauern des mittleren Westens (agrarsoziologisch sind dies eher unternehmerisch orientierte Farmer wie in den Corn Belts der USA) billigend in Kauf genommen: Mehr Geld in der Kasse. Zeca do PT, Gouverneur im Bundesstaat Mato Grosso do Sul, ist gerade wiedergewählt worden. 

19 334 unproduktive Großbetriebe mit 62,8 Mio ha. 

Agrarpolitik und Agrarreform nach acht Jahren FHC Fernando Collor de Mello, der später wegen unverschämter Korruption aus dem Amt gejagte Präsident, hatte mit der Öffnung der brasilianischen Ökonomie begonnen, bis 1999 hörte man in aller Welt, dass es dazu keine Alternative gäbe. Fernando Henrique Cardoso (FHC), Präsident von 1995 bis 2002, stimmte dem zu. Zwei Mal gewählt mit den Insignien der ökonomischen Stabilität. Wenige Tage nach Beginn des zweiten Mandats gab er den Wechselkurs frei, der Real purzelte um knapp 40 Prozent, zum Jahresende 2002 wird der Kurs etwa 3,5 Real pro Dollar betragen, nachdem die Währungsspekulation ihn im August fast bis auf vier Real pro Dollar getrieben hatte. Die Regierung FHC kontrollierte die Inflation, die niemand mehr zurück haben will. Nach den Wahlen wird nun jedoch immer deutlicher, dass der Preisdruck wächst, und zwar ironischerweise weniger bei der privaten Produktion von Gütern und Dienstleistungen, sondern genau in jenen Segmenten, deren Preisbildung die Regierung kontrolliert oder verwaltet (Strom, Benzin, Gas). Ein Umstand, über den mitunter ätzende Kommentare verfaßt werden. In den Jahren der Regierung FHC stieg die Außenverschuldung um etwa das Vierfache. Brasilien führt weltweit bei der Höhe der Realzinsen (bei einem Dispokredit werden um die 150% Zinsen pro Jahr verlangt), was eine gigantische Umverteilung zugunsten des nationalen und internationalen Finanzsektors bedeutete.

In der Landwirtschaft waren besonders in den vergangenen Jahren nach der Abwertung die exportorientierten Bereiche wie u.a Orangensaft, Kaffee, Zucker, Soja begünstigt. Diese Produkte bzw. ihre Derivate wie Sojaöl, deren inländischer Preis ebenfalls vom Dollar bestimmt wird, haben auf dem Binnenmarkt drastische Preiserhöhungen erlebt, als die Exporteure aufgrund der extremen Abwertung im Jahre 2002 mehr Real für ihr Erzeugnis erhielten. 
Der Agrarsektor und insbesondere die kleinbäuerlichen Strukturen haben aber insgesamt sehr schwer gelitten. Der nationale Agrar-Beratungsdienst wurde noch von Collor kaputt gemacht, FHC hat daran nichts ändern wollen. Die hohen Zinsen konnte niemand bezahlen und der subventionierte Zugang zu Krediten beschränkte sich auf Wenige. Und die wachsende Arbeitslosigkeit und Armut in Stadt und Land reduzierte die zahlungskräftige Nachfrage nach Gütern des Überlebensbedarfes. Niemals wurde in den Medien so viel und so schockierend über Hunger in Brasilien berichtet wie in den Wochen, nachdem Lula, am Tag nach seiner Wahl, die Bildung eines Sozial-Sekretariats zur Bekämpfung des Hungers angekündigt hatte. 

Trotz wachsender Arbeitslosigkeit und Verarmung in den Städten war die Landflucht in den 90er Jahren ungebremst. Vier Millionen Menschen zogen das Leben in der Stadt vor. Interessant ist, dass sich während der zweiten Amtszeit FHCs der Rhythmus der Abwanderung allem Anschein nach sogar noch beschleunigte. Während von 1991 bis 1996 laut IBGE 1,8 Mio. Menschen das Land verließen (5,1 Prozent der Landbevölkerung von 1991), waren es von 1996 bis 2000 2,2, Mio. (6,3 Prozent der Landbevölkerung von 1996). Ein agrar- und sozialpolitischer Offenbarungseid der Regierung. 

Verschiebung der Kräfteverhältnisse?

Es waren harte Jahre für die Bewegung. Nicht die bezahlten Killer oder auch Polizisten, die MST-AktivistInnen umbringen oder mit rechtlich oft lächerlichen Grundlagen ins Gefängnis bringen, sondern die Bewegung selbst und ihre AktivistInnen wurden kriminalisiert. Sogar ein Paragraph aus der Zeit der Militärdiktatur zum Schutz der Nationalen Sicherheit wurde hervor gekramt. Die Regierung konnte jedoch eine Menge Punkte machen im Kampf gegen die Landlosenbewegung. Sie löste die speziellen Finanzierungsprogramme für Agrarreformprojekte auf und gliederte sie in das Nationale Programm zur Förderung bäuerlicher Landwirtschaft (PRONAF) ein und entzog damit der MST die Kontrolle über diese Mittel. In der letzten Zeit wurden immer weniger Projekte von MST-Ansiedlungen über PRONAF finanziert. Der ebenfalls speziell für Agrarreform-Projekte eingerichtete technische Beratungsdienst wurde eingestellt, mit tristen Konsequenzen für die wirtschaftliche Überlebensfähigkeit der neu geschaffenen Produktionseinheiten. Demobilisierend war auch ein Präsidialdekret, das jedes Stück Land, das besetzt wurde, und die Teilnehmer einer Landbesetzung für zwei Jahre von jeder Landumverteilung ausschloss.

 Um den nationalen (und internationalen) Druck nach Umverteilung des ländlichen Grundbesitzes nachzugeben, unterstützte die Regierung FHC die Vorstellung einer Agrarreform über den Markt. Die Weltbank finanziert die entsprechenden Projekte seit 1998 (s. Kasten/Artikel in diesem Heft). Politisch war dies eher ein weiterer Versuch, die Landlosenbewegung zu de-legitimieren und die hohe Popularität, die die MST in der gesamten Gesellschaft besaß, zu untergraben. Die acht langen FHC-Jahre sind vorbei, Lula ist gewählt und die MST ist mit der einen oder anderen Schramme heute nach wie vor die stärkste und zur größten Mobilisierung fähige soziale Massenbewegung Lateinamerikas. Knapp 100 000 Familien pochen in 1500 legalisierten MST-Ansiedlungen auf eine adäquate Agrarpolitik, weitere vielleicht 80 000 Familien streiten auf besetztem Land für die Enteignung und Zuweisung des Landes. Die MST ist in 23 der 26 Bundesstaaten konsolidiert und muss heute als eine der einflussreichsten Stimmen angesehen werden, was die Formulierung einer die sozialen und ökonomischen Erfordernisse betreffenden Agrar- und Agrarreformpolitik unter Lula angeht. 

Die Bancada Ruralista, die Interessensvertretung der Großgrundbesitzer im Bundesparlament, musste bei den jüngsten Wahlen eine empfindliche Reduktion hinnehmen. Stellten sie in der Legislaturperiode 1995-98 noch 113 „Volksvertreter“, reduzierte sich diese Zahl in der Folgeperiode von 1999 bis 2002 auf 91. In dem nun für die Jahre 2003-2006 gewählten Parlament werden nur noch 35 der alten Garde vertreten sein, darunter allerdings einige der Einflussreichsten. Hinzu kommt, dass sie sich nicht mehr der Regierungsmaschinerie des Bundes bedienen können. Viele von ihnen hatten Bundesbehörden (für Regionalentwicklung, Bewässerung, Bekämpfung der Dürre etc.) mit ihren Kadern besetzt und sorgten so per klientelistischem Stimmenkauf für ihre Reproduktion. Die Besetzung dieser Behörden mit nicht-korrupten Profis wird in einigen Regionen wunderbare Auswirkungen haben.

Vorsichtige Hoffnung auf die neue Regierung

Lula ist derzeit so beliebt wie ein Popstar. Nicht nur die politische Mitte bis hinein in die ewig uneinige Partei PMDB sagt ihm Unterstützung zumindest für den Anfang zu. Viele politische Beobachter stellen schon lange die Frage, wie sich Lula als Präsident gegenüber der Landlosenbewegung MST verhalten würde. Manche besorgt und manche hämisch. Im November 2002 kam die Führungsebene der MST aus dem ganzen Land zusammen um darüber zu beraten, wie sie es mit der Regierung Lula halten werden. Eine 10-Punkte-Erklärung der MST an alle Brasilianer- Innen und an Lula erklärt den Moment gekommen für eine wahre Agrarreform und die Beseitigung der sozialen Ungerechtigkeiten. Die bäuerliche Ökonomie und Genossenschaften seien zu fördern und der Staat könne nun seine Funktion wieder übernehmen, diesen Prozess aktiv zu unterstützen. Die Eigenständigkeit der Bewegung gegenüber dem Staat wird betont und sie bekräftigt, dass es die Rolle der Landlosenbewegung bleiben wird, die Armen auf dem Land zu organisieren und zu mobilisieren. Zur Durchführung der Agrarreform wird Lula jede mögliche Unterstützung zugesagt. Im Vorfeld der Versammlung ist von Führungsmitgliedern selbst die Erwartung gestreut worden, dass die MST die Landbesetzungen für ein halbes Jahr aussetzen würde. Die Erklärung verzichtet auf jede quantifizierbare Forderung an die neue Regierung.

Alles deutet darauf hin, dass die Regierung Lula intensive Verhandlungen mit der MST führen und versuchen wird, gemeinsame und quantifizierte Vorgaben für die Umverteilung von Land und zur technischen und finanziellen Unterstützung der bestehenden MST-Ansiedlungen zu vereinbaren. Nichts deutet darauf hin, dass das ein ganz leichtes Unterfangen sein wird. Die Bewegung hat auf der einen Seite die drängenden Interessen in den Ansiedlungen und Besetzungen zu moderieren und zu befriedigen, wird zum anderen aber nicht aufhören, weiter gehende (agrar-)politische Ziele zu formulieren. Die MST will ein Brasilien ohne Großgrundbesitz. Gemeinsam mit dem Nationalen Forum für Agrarreform und Gerechtigkeit auf dem Land fordert sie eine Verfassungsänderung, die das Eigentum an Grund und Boden auf 35 Fiskalmodule1 begrenzt. Und Lula hat einen extrem engen Haushalt für 2003 und warnte noch vor seiner Wahl vor allzu hohen Flügen. Auf beiden Seiten finden sich engagierte und politisch gereifte Akteure, die kein Interesse an einer (frühen) Konfrontation haben können.

1) Das Fiskalmodul wird in Hektar bemessen und variiert je nach Bodennutzung, klimatischen Bedingungen und potenziellem Einkommen des Landes. Das Fiskalmodul wird pro Kommune festgelegt. Ein Grundbesitz unter einem Fiskalmodul wird als Minifundium, eines über 15 wird als Großgrundbesitz bezeichnet. Im Norden beträgt ein Fiskalmodul durchschnittlich 65 ha, im Nordosten 45 ha und im Süden 18 ha.