aus ALCA / ila 260

Die Krise als Chance?
Mercosur: Endgültiges Aus oder Wiederbelebung?
von Joachim Becker

Falls er die Wahlen gewinne, werde ihn seine erste Auslandsreise nach Buenos Aires führen. Das erklärte der PT-Präsidentschaftskandidat Luiz Inácio Lula da Silva, unmittelbar nachdem er aus dem ersten Wahlgang als eindeutig stärkster Präsidentschaftsanwärter hervorgegangen war. Das ist ein klares Signal, dass die PT dem Mercosur, dem gemeinsamen Markt Argentiniens, Brasiliens, Paraguays und Uruguayas neues Leben einhauchen will. Sie will „Chile und Venezuela gewinnen und erreichen, dass der Mercosur nicht einzig eine maßgeblich handelsorientierte Struktur sei“. Lula betonte, ein gestärkter Mercosur „muss ein Instrument sein, um mit den USA die ALCA zu verhandeln“.

Die Gesamtamerikanische Freihandelszone ALCA ist das strategische Projekt der USA für Lateinamerika. Es soll den Subkontinent in einer untergeordneten Position an die USA binden. Lateinamerika gehört zu den wenigen Regionen, mit denen die USA in den Außenwirtschaftsbeziehungen einen Überschuss erzielt. Denn im Allgemeinen hat die US-Wirtschaftspolitik zu hohen Leistungsbilanzdefiziten der USA geführt. Sie haben ähnliche Ursachen wie die Leistungsbilanzdefizite jener lateinamerikanischer Staaten, die im letzten Jahrzehnt eine rentiersorientierte Wirtschaftspolitik (eine Politik, die nicht Produktionsinvestitionen fördert, sondern die Interessen von Anlegern vertritt, die primär Zins- und Spekulationsgewinne erzielen wollen – die Red.) verfolgten. Im Interesse der Rentiers ist die Währung überbewertet. Die Überbewertung der Währung führte zu Handels- und Leistungsbilanzdefiziten. Diese wurden und werden durch Kapitalimport – sei es durch den Import von Produktivkapital, sei es durch den Import von Geldkapital – ausgeglichen. Im Gegensatz zu den lateinamerikanischen Ökonomien können die USA ihre Auslandsverbindlichkeiten in der eigenen Währung begleichen. Dies ist das Privileg des Staates mit der stärksten internationalen Reservewährung. Doch ein Kapitalabzug würde auch die US-Ökonomie empfindlich treffen. Daher ist die US-Regierung bestrebt, das Leistungsbilanzdefizit nicht weiter ausufern zu lassen. Diesem Ziel ist auch das ALCA-Projekt verpflichtet. Es soll den USA Export- bzw. Gewinn- und Zinseinnahmen sichern.

Dies wird auch am Charakter der Vorschläge zur ALCA deutlich. Danach ist ALCA, wie auch die NAFTA/TLCAN zwischen den USA, Kanada und Mexico, als weit mehr als nur eine Freihandelszone konzipiert. ALCA soll ausländischen, vor allem US-Unternehmen, ein freies Betätigungsfeld schaffen. Daher sollen die Bedingungen für Auslands- und Inlandsunternehmen identisch sein, zum Beispiel auch bei der Ausschreibung großer Aufträge. Ausländischen Investoren sollen auch keine Auflagen mehr gemacht werden, wie beispielsweise die Erreichung eines bestimmten Inlandsanteils an der Wertschöpfung. Mit derartigen Bestimmungen würden wesentliche Elemente einer nationalstaatlichen Industrie- und Entwicklungspolitik ausgehebelt. Die Auslandsunternehmen sollen nicht nur innerhalb des Anlagelandes frei schalten und walten können, sondern auch ihr Kapital und die Gewinne frei ins Ausland transferieren können. Bei wirtschaftspolitischen Maßnahmen, welche die Unternehmensgewinne beeinträchtigen, soll Unternehmen eine Klage- und Entschädigungsoption eingeräumt werden. Diese Ausrichtung von ALCA geht in Richtung einer liberalen Radikalisierung des NAFTA-Vertrages. Sie ist eine regionale Kopie dessen, was auf globaler Ebene im Rahmen des gescheiterten Multilateralen Investitionsabkommens (MAI) auf der Tagesordnung stand und mit in den Verhandlungen über ein Allgemeines Dienstleistungsabkommen (GATS) im Rahmen der Welthandelsorgansation erneut durchgesetzt werden soll.

Der Mercosur als strategisches Projekt?

Sollte die ALCA Wirklichkeit werden, würde Lateinamerika als Ganzes ein Wurmfortsatz der US-Ökonomie, drohte Brasilien in den Worten des CUT-Sekretärs für Internationales, Kjeld Jakobsen, die „Mexicanisierung“. Als Haupthindernis für die ALCA sieht die US-Regierung Brasilien. Denn Brasilien hat die diversifizierteste Wirtschaft Lateinamerikas. Seine Außenwirtschaftsbeziehungen sind nicht primär auf die USA ausgerichtet, sondern ziemlich breit gefächert. Es gibt nicht nur eine ALCA-kritische Linke, sondern auch ALCA-skeptische Kapitalinteressen. Eine rechte Außenpolitik, die ein gewisses Maß der Eigenständigkeit gegenüber den USA zu erreichen sucht, hat in Brasilien Tradition. So haben sowohl zivile als auch Militärregierungen während der Phase einer binnenmarktorientierten Entwicklungsstrategie zwischen den fünfziger und siebziger Jahren Beziehungen zu europäischen Ländern, speziell zur BRD, als Gegengewicht zu den USA aufgebaut. Mit der Verschuldungskrise in den achtziger Jahren und dem zunehmend deutlichen Verzicht westeuropäischer Länder auf eine eigenständige Lateinamerika-Politik reorientierte sich Brasilien auf die Staaten der Region. 

Die Gründung des Mercosur war zunächst auch als Stärkung der internationalen Position Brasiliens gedacht. Darüber hinaus sollte er Brasiliens Industrie neue Absatzmärkte erschließen. Mit dem Plano Real aus dem Jahr 1994 hat sich die brasilianische Regierung hingegen verstärkt auf die US-Politik ausgerichtet. Der Plano Real bedeutete eine enge Bindung der brasilianischen Währung an den US-Dollar. Der Real wurde überbewertet, um den Konkurrenzdruck auf in Brasilien operierende Unternehmen zu verstärken und diesen ihre Preissetzungsspielräume zu nehmen. Die Folge war nicht nur ein Bruch mit der Hyperinflation, sondern auch ein Sog von Importen und ein stark wachsendes Leistungsbilanzdefizit. Dieses wurde mit Kapitalimporten – Direktinvestitionen und Verschuldung – überbrückt. Angezogen wurden ausländische Anleger durch hohe Zinsen und Privatisierungen. Der Kapitalimport zog jedoch verstärkte Abflüsse in Form von Gewinn- und Zinstransfers ins Ausland nach sich. Das wiederum verschärfte das Leistungsbilanzdefizit. Die Abwertung von Anfang 1999 bremste zwar den Warenimport und führte so zur allmählichen Besserung der Handelsbilanz. Doch die hohen Abflüsse von Gewinnen und Zinsen blieben und so blieb auch ein beträchtliches Leistungsbilanzdefizit. Dieses zu überbrücken, fiel der brasilianischen Regierung zunehmend schwer. Die Kreditwürdigkeit sank. Zuletzt haben nur noch die Direktinvestitionen die Lücke in der Leistungsbilanz überbrückt. Abhängigkeit vom Auslandskapital impliziert Wohlverhalten gegenüber den Anlegern und deren politischen Repräsentanten, wie der US-Regierung, dem IWF etc. Dieses wirtschaftspolitische Wohlverhalten bedeutete für die große Mehrheit der brasilianischen Bevölkerung Zunahme von Arbeitslosigkeit, prekärer Beschäftigung, Verschlechterung der Lebensverhältnisse.

Die hohen Stimmengewinne für die PT bedeuten eine Absage an die rentiersfreundliche Politik der Regierung FH Cardosos. Über Kapitalflucht, die in Verbindung mit hohen kurzfristigen Fälligkeiten der Staatsschuld das Land bereits in den letzten Monaten an den Rand der Zahlungsunfähigkeit gebracht hat, kann die Unternehmerseite eine PT-basierte Regierung stark unter Druck setzen und speziell in der langen Übergangsphase zwischen dem 2. Präsidentschaftswahlgang und der Amtseinführung Konzessionen zu ihren Gunsten erzwingen. Es scheint, als ob die PT-Führung einen Teil des Kapitals durch einen Pakt für die Produktion auf ihre Seite ziehen möchte. Dies würde eine Konzertierung zwischen einer Linksregierung, Unternehmerverbänden und wohl auch Gewerkschaftsinteressen bedeuten. Unklarer ist ihre Strategie gegenüber in- und ausländischen Rentiersinteressen, die von der Hochzinspolitik und der Außenöffnung der Regierungen Cardoso profitiert hatten. Eine Stärkung der inneren Produktion würde notwendigerweise Maßnahmen gegen die Rentiersinteressen, wie Kapitalverkehrskontrollen und eine schrittweise Zinssenkung, erfordern. Eine weitergehende Reformpolitik würde wohl auch noch weitergehende Maßnahmen, wie ein (partielles) Schuldenmoratorium erforderlich machen. Insofern ist die Frage des Umgangs mit den Außenwirtschaftsbeziehungen eine Schlüsselfrage für die PT-Politik. Und die PT ist in diesem Punkt in ihren Positionen ambivalent.

Diese Ambivalenzen werden auch in der PT-Politik hinsichtlich der regionalen Integration deutlich. Im Wahlprogramm der PT wird die ALCA „als ein Projekt der politischen und wirtschaftlichen Annexion Lateinamerikas seitens der USA“ gekennzeichnet. Hieraus wird der Schluss gezogen, dass die Zurückweisung dieses Projekts, „wie es sich jetzt präsentiert, eine essentielle Voraussetzung ist, um das Ziel eines Abbaus unserer Abhängigkeit und externen Verwundbarkeit gangbar zu machen“. Diese Formulierung ist subtil. Denn sie bedeutet nicht eine grundsätzliche Zurückweisung der ALCA, sondern nur von deren gegenwärtiger Form. Die Ambivalenz der PT-Politik wird auch daran deutlich, dass sie sich dem Referendum verschiedener sozialer Organisationen gegen die ALCA nicht anschloss (vgl. Beitrag in dieser ila). Und auch Lula sprach im Eingangszitat von der Erreichung einer gemeinsamen Verhandlungsposition des Mercosur im Hinblick auf die ALCA. Eine solche regional gestärkte Verhandlungsposition könnte zur Aushandlung von Konzessionen, aber auch zur Blockadepolitik genutzt werden. Gewerkschaften und andere soziale Bewegungen, aber auch Teile des brasilianischen Kapitals würden ein Scheitern der ALCA durchaus begrüßen. Vor allem Interessengruppen aus dem Finanzsektor wäre hingegen an der Verewigung liberaler Politik durch den ALCA-Vertrag sehr gelegen. Manche Interessengruppen sind auch ambivalent in ihrer Position. 

Absehbar ist, dass eine ALCA-kritische Politik Brasiliens eine aggressive US-Politik auf den Plan rufen würde. Der Hebel würde vermutlich über den IWF bei der brasilianischen Auslandsschuld angesetzt. In der absehbaren Feindseligkeit der USA ist auch ein zentraler Grund für die PT-Suche nach einem Schulterschluss mit den Nachbarländern und die Schaffung einer gemeinsamen Mercosur-Position zu sehen. Im Kalkül der PT ist also der Mercosur derzeit vor allem als politisches Projekt zu sehen. Im Fall eines Bruchs mit der ALCA hätte der Mercosur sogar politisch-strategische Bedeutung für Brasilien.

Argentinien zwischen taktischer Mercosur- und strategischer US-Orientierung

Anders stellt sich die Lage in Argentinien dar. Die argentinischen Regierungen haben die liberale Politik der Dollarbindung und Außenöffnung in den neunziger Jahren noch viel radikaler und langanhaltender verfolgt als Brasilien. Produktionsinteressen spielen in Argentinien politisch keine Rolle mehr, parteipolitisch ist die Linke eine Randerscheinung. Die rentiersfreundliche Wirtschaftspolitik mündete in Argentinien vorerst in einer noch weit tieferen Krise als in Brasilien. Die Abwertung des Peso wurde solange aufgeschoben, bis nichts mehr ging. Das hatte seinen Grund in der hochgradigen Dollarisierung der argentinischen Ökonomie, welche die Ausstiegskosten aus der Hochwährungspolitik weit höher schraubte als Brasilien mit seiner Bewahrung eines nationalen Währungsraums. Die Dollarisierung bedeutete, dass viele Schuldner Pesos verdienten, aber in Dollars verschuldet waren. Die Dollarisierung bedeutete auch, dass die argentinische Zentralbank im Fall einer Bankenkrise die Banken nicht liquide würde halten können. Denn als letzte Liquiditätsquelle kann eine Zentralbank nur mit einer nationalen Währung dienen. Als eine Abwertung und eine Schieflage der Banken absehbar wurde, kam es zum massiven Abzug von Einlagen bei den Banken und Kapitalflucht ins Ausland. Ende 2001/Anfang 2002 zog der langjährige IWF-Musterschüler die Notbremse: Die argentinische Regierung fror einen Großteil der Depositen ein und unterwarf den Zahlungsverkehr mit dem Ausland scharfen Beschränkungen. Faktisch bedeutete dies ein Teilmoratorium bei der Bedienung der Auslandsschuld. Dies führte zu unmittelbaren Sanktionen des IWF. Die Verhandlungen mit dem IWF ziehen sich seit Monaten hin. Argentinien ist international nicht mehr kreditwürdig.

Die Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zogen einen Liquiditätsmangel der argentinischen Ökonomie und eine scharfe Rezession nach sich. Ein Rückgang des Bruttoinlandsproduktes um mehr als 15 Prozent im Jahr 2002 scheint äußerst wahrscheinlich. Während die Höhe der Exporte in etwa gehalten werden konnte, sind die Importe stark eingebrochen. Argentinien hat in den ersten neun Monaten des Jahres 2002 einen Handelsüberschuss von etwa 12 Mrd. US$ erzielt. Diesen will die argentinische Regierung zunächst zur Währungsstabilisierung einsetzen.
Einen besonders hohen Außenhandelsüberschuss erzielte Argentinien in den ersten Monaten des Jahres 2002 vor allem gegenüber dem Mercosur. Die argentinischen Exporte in den Mercosur gingen leicht, die Importe hingegen in den ersten beiden Monaten 2002 gegenüber demselben Zeitraum des Vorjahres um zwei Drittel zurück. Die Mercosur-Partner, vor allem Brasilien, hielten relativ still. Das war für die argentinische Regierung ökonomisch von beträchtlicher Bedeutung. Die Mercosur-Regierungen stärkten der Regierung Duhalde gegenüber den Gläubigern auch politisch den Rücken.

Das hieß, dass sie Stützungskredite für Argentinien forderten. Ziel des argentinischen Establishments ist nicht der Bruch mit den Gläubigern und deren politischer Vertretung, dem IWF, sondern ein Abkommen mit dem IWF. Und das bedeutet, sich mit der US-Regierung ins Einvernehmen zu setzen. Wie schon bei den Umschuldungsverhandlungen in den neunziger Jahren des 19. Jahrhunderts geht es den Gläubigern auch heuer darum, die Verhandlungsmacht der Zentralregierung gegenüber Querschüssen aus den Provinzen zu stärken und dauerhafte Vorteile für das Auslandskapital – damals das britische, heute das US-amerikanische Kapital – auszuhandeln. Über eine drastische Austrocknung des Binnenmarkts und entsprechende Rückgänge bei den Einfuhren soll Argentinien einen Handelsbilanzüberschuss erzielen, den es dann zum Schuldendienst einsetzen kann. Auf diesem Weg ist Argentinien – um den Preis von Massenverarmung – schon weit vorangeschritten. Der IWF, der maßgeblich US-amerikanischem Einfluss unterliegt, scheint austesten zu wollen, wie weit er mit einer solchen Politik gehen kann. Er weiß, dass er mit der Regierung Duhalde letztlich einen relativ willfährigen Verhandlungspartner hat. Argentinien wird als wirtschaftlich so unwichtig eingeschätzt, dass von dessen Krise keine größeren Wirkungen auf die internationale Wirtschaft ausgehen können. Und die Paralyse der argentinischen Binnenwirtschaft trifft vor allem europäische, weit weniger aber US-amerikanische Konzerne. Diese könnten durch das lange Zuwarten vielleicht noch mürbe für einen billigen Abkauf von Infrastrukturmonopolen an das US-Kapital gemacht werden.

Es gibt zwar Proteste gegen die Verarmungspolitik der peronistischen Regierung. Diese Proteste sind jedoch sozial wie politisch fragmentiert. Das politische Establishment scheint gegen sozialen Protest letztlich gut abgeschirmt. Es setzt nur taktisch auf eine Kooperation mit Brasilien und dem Mercosur, doch strategisch bleiben die dominanten Kräfte in Argentinien auf die USA ausgerichtet. Die Ausrichtung der dominanten Kräfte auf die USA ist auch in Uruguay zu beobachten. Auch ihnen geht es um die Bewahrung dessen, was vom rentiersorientierten Wirtschaftsmodell noch geblieben ist. Dieser Priorität hat die Regierung Batlle auch ihre Außenpolitik untergeordnet. Sie brach nicht nur im April 2002 die diplomatischen Beziehungen mit Kuba ab, sondern kündigte im Februar auch an, separat, d.h. ohne Abstimmung im Mercosur, mit den USA über ein Handelsabkommen verhandeln zu wollen. Für diese Willfährigkeit ist die Regierung Batlle während der sich verschärfenden Finanzkrise durch US-Unterstützung und IWF-Kredite belohnt worden (vgl. Beitrag von Gaby Weber in der ila 258, S. 30 ff).

Sowohl die einseitige Orientierung der Regierung auf den Finanzsektor wie auch die Außenpolitik sind auf scharfe Kritik gestoßen. Im Gegensatz zu Argentinien findet die Kritik auch parlamentarische Resonanz. Dies gilt vor allem für den Encuentro Progresista-Frente Amplio, in dessen Reihen allerdings auch eine Ausdifferenzierung zwischen radikaleren Kräften und ParteigängerInnen eines sachten Umbaus zu finden sind. Eine Ausdifferenzierung ist allerdings auch in der Regierungskoalition zwischen Colorados und Blancos erkennbar. Risse treten vor allem bei den Blancos auf, die eine eher ländliche Basis haben, die von der Krise schwer betroffen ist. Im Bereich der sozialen Bewegungen wird die Kritik im Gegensatz zu Argentinien von bereits etablierten Kräften artikuliert. Neu sind hingegen die Bündnisbildungen. So finden Gewerkschaften und Vertretungen von Kleingewerbetreibenden sich zu – zumindest taktischen – Bündnissen zusammen. Ihr gemeinsamer Nenner ist die Forderung nach einer Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik zugunsten einer Stärkung der produktiven Sektoren. 

Auf Kundgebungen zum 1. Mai traten erstmals GewerkschafterInnen und Kleingewerbetreibende gemeinsam auf. Auch Plakate zugunsten des Mercosur wurden auf Kundgebungen schon mitgeführt. Die produktiven Sektoren Uruguays sind wegen der Kleinstaatlichkeit weit stärker auf die Nachbarländer ausgerichtet, als dies bei Brasilien oder Argentinien der Fall ist. Von daher ist Uruguay auch besonders stark von den Abwertungen und der Krise seiner Nachbarn betroffen. Der Anteil des Mercosur an Uruguays Exporten nahm von 55,3 Prozent im Jahr 1998 auf nur 33,3 Prozent im ersten Quartal von 2002 ab. Eine Wiederbelebung des Handels würde von einer Reaktivierung der jeweiligen Binnenwirtschaften abhängen. In diese Richtung weisen die Forderungen sowohl der oppositionellen Kräfte in Uruguay als auch die programmatischen Äußerungen der künftigen Regierungsparteien in Brasilien. Auch in Argentinien gibt es derartige Forderungen (vgl. Claudio Katz in der ila 259, S. 39 ff.), jedoch ist dort eine wirtschaftspolitische Wende in diese Richtung nicht wahrscheinlich, da die Gegenbewegung zu zersplittert ist und ihr ein parteipolitischer Transmissionsriemen fehlt.

Von daher scheint sich die unterschiedliche Orientierung zwischen Brasilien und Argentinien innerhalb des Mercosur fortzusetzen. Der derzeit herrschende Machtblock in Uruguay steht strukturell Argentinien (und damit den USA) näher als Brasilien. In Uruguay ist jedoch ein Umschwung nicht auszuschließen. Von daher ist fraglich, inwieweit der Mercosur ein wirkliches Gegengewicht zur ALCA darstellen kann. Eine PT-Regierung müsste sich wohl nach anderen regionalen Verbündeten, wie Venezuela, umschauen. Noch unwahrscheinlicher scheint, dass der Mercosur sich zu einer Verweigerungsfront in der Schuldenfrage entwickelt. Ein Moratorium der Auslandsschuld ist wie auch Kapitalverkehrskontrollen eine notwendige Voraussetzung für einen tiefgreifenden wirtschaftspolitischen Kurswechsel. Nur so kann die Außenabhängigkeit wirksam vermindert werden und könnten Ressourcen für eine Belebung der Binnenwirtschaft aktiviert werden. Doch hierfür scheinen sich die gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse noch nicht weit genug verschoben zu haben.