aus Sao Paulo / ila 247

ALCA für Dollar-abhängige
Der Mercosur vor dem Aus?
von Joachim Becker

Noch vor wenigen Jahren galt der Mercosur, der Gemeinsame Markt des Südens (Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay), als Erfolgsgeschichte regionaler Integration in Lateinamerika. Doch nun liebäugeln zwei Mitglieder, Argentinien und Uruguay, ganz offen mit dem Projekt einer US-dominierten Freihandelszone von Alaska bis Feuerland. Das wäre das faktische Ende des Mercosur.

Die Gründe für die Absetzbewegung Argentiniens und Uruguays gehen bis in die Gründungsphase des Mercosur Anfang der 90er Jahre zurück. Hinter der Fassade einer gemeinsamen Rhetorik von einem Projekt zur Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und der Verhandlungsposition in internationalen Foren standen nämlich real unterschiedliche Zielsetzungen.

Brasilien verfügte über eine recht komplette Industriestruktur und diversifizierte äußere Wirtschaftsbeziehungen. Die brasilianische Industrie sah den Mercosur als Erweiterung des Binnenmarktes. Für die brasilianische Regierung hatte er für die Bewahrung des Status als „mittlere internationale Macht“ strategische Bedeutung, da ihre Position durch Verschuldungskrise und weltwirtschaftlichen Bedeutungsverlust geschwächt war. Der Mercosur war von ihr als autonomes regionales Integrationsprojekt mit Ausstrahlung auf weitere südamerikanische Staaten gedacht und sollte der politischen Abwertung entgegenwirken.

In Argentinien und Uruguay lagen die Dinge komplizierter. Hier wurde die Wirtschaftspolitik Anfang der 90er Jahre eindeutig auf die Rentierinteressen ausgerichtet. Dies bedeutete eine mehr oder weniger starke Bindung der nationalen Währung an den US-Dollar. Dabei wurde der US-Dollar unrealistisch niedrig bewertet. Die Kehrseite der Medaille war die Überbewertung der eigenen Währung. Durch die Überbewertung gerieten die einheimischen Produzenten unter starken Konkurrenzdruck. Ihre Preissetzungsspielräume wurden reduziert. Lohnforderungen der Gewerkschaften konnten unter Verweis auf die äußere Konkurrenz vom Tisch gewischt werden. Die Verteilungsfrage wurde zu Gunsten der Kapitalseite entschieden. Damit war auch der zentrale Grund der Inflation entfallen. 

Der Stopp der Inflation brachte der liberalen Politik, deren Kern die Dollarverankerung war, eine breite soziale Unterstützung ein. Doch hatte sie auch eine Kehrseite. Wesentliche Teile der einheimischen Industrie waren dem Konkurrenzdruck nicht gewachsen. Sie mussten zusperren. Die Importe stiegen steil an. Auf Grund der überbewerteten Währung stießen auch die Exporte auf Absatzprobleme. In der Leistungsbilanz taten sich große Lücken auf. Sie wurden durch die Anziehung ausländischen Kapitals geschlossen. Zu diesem Zweck wurden in Argentinien staatliche Betriebe, oft mit Monopolcharakter, an das transnationale Kapital verkauft (in Uruguay wurden ähnliche Bestrebungen durch ein von Gewerkschaften und Linksparteien druchgesetztes Referendum im Dezember 1992 vereitelt). 

Die Zinsen wurden hoch gehalten, um ausländische Anleger anzuziehen. Eine solche wirtschaftspolitische Konstellation war ein Paradies für Rentiers. Sie war jedoch an den Dollar gebunden. Daher gehörte der Festschreibung der Dollarparität die eindeutige politische Priorität. Alle anderen Ziele waren dem untergeordnet. Das galt faktisch auch für die regionale Integration. Dem Mercosur kam die Rolle zu, Exportmöglichkeiten zu schaffen und so einen Beitrag zur Stabilisierung der Handelsbilanz und des Dollarkurses zu leisten. Ganz auf den Dollar fixiert, bewies sich die Regierung Menem als treuer außenpolitischer Vasall der US-Regierungen.

Von der Blüte zur Krise des Mercosur

1994 schwenkte auch Brasiliens Regierung mit dem Plano Real auf den Weg einer Dollarverankerung ein. Brasiliens Unternehmen sahen sich ähnlichen Konkurrenzproblemen wie schon zuvor Industrie und Landwirtschaft in Argentinien und Uruguay ausgesetzt. Auch sie sahen jetzt den Mercosur als ein Mittel, um ihre Exporte zu stabilisieren. Der intra-regionale Export stieg von 8,9% im Jahr 1990, dem Jahr vor Gründung des Mercosur, auf 20,3% im Jahr 1995 und 25,1% im Jahr 1998 an. Die Handelsbilanz verschob sich zu Gunsten Argentiniens. Da Argentinien und Brasilien (wie auch Uruguay) nun im Kern dieselbe Wirtschaftspolitik mit denselben Prioritäten verfolgten, herrschte im Mercosur eitel Sonnenschein.

Doch der Sonnenschein hielt nicht an. Brasilien fuhr 1998 ein Leistungsbilanzdefizit von 33,8 Mrd. US-Dollar ein, das Kapital verflüchtigte sich. Nachdem die Wiederwahl FH Cardosos unter Dach und Fach war, beschloss die brasilianische Regierung Anfang 1999, den Real-Kurs nicht weiter zu stützen. Die Folge war eine starke Abwertung des Real. Die produktiven Sektoren, die in Brasilien im Gegensatz zu Argentinien nicht jedes politische Gewicht eingebüßt haben, zeigten sich erfreut. Brasilien hat bislang eine Dollarisierung der Binnenwirtschaft verhindert, so dass sich der Kreis der Dollar-Schuldner, den die Abwertung hart trifft, in überschaubaren Grenzen hielt. Das BIP-Wachstum erholte sich, die Handelsbilanz besserte sich. Doch ein beträchtliches Leistungsbilanzdefizit blieb. Denn der Plano Real zeitigte dauerhafte Folgen. Große Teile der Wirtschaft wurden ans transnationale Kapital verkauft, so dass hohe Dividendenzahlungen ins Ausland anfallen. Auch die Auslandsverschuldung war weiter rasant angestiegen. Entsprechend stark schlagen die Zinszahlungen – allein 1999 mit 11,9 Mrd. US$ – zu Buche. Daher belief sich das brasilianische Leistungsbilanzdefizit auch 1999 noch auf 24,3 Mrd. US$.

Die brasilianische Abwertung brachte das argentinische und uruguayische Wirtschaftsmodell weiter ins Rutschen. Die Regierungen beider Staaten können nicht so leicht abwerten. Die Rentiers sind politisch tonangebend. Ein erheblicher Teil der Bevölkerung hat auf Pump seinen Konsum finanziert und das meist in Dollar. Doch der Verdienst besteht aus Pesos. Eine Abwertung würde die DollarschuldnerInnen in größte Zahlungsnöte bringen. Auch Unternehmen haben sich in Dollars verschuldet, zuletzt auch Sektoren, wie die uruguayische Landwirtschaft, bei denen das vor einiger Zeit noch nicht der Fall war. Wird die Abwertung als Option ausgeschieden, bleibt nur noch eine Politik der scharfen Beschränkungen der Binnennachfrage und somit der Importe bzw. der Inflationskontrolle. Genau auf eine solche Politik verlegten sich die Regierungen Argentiniens und Uruguays. Eine scharfe Rezession mit hoher Arbeitslosigkeit war die Folge. Doch die Außenwirtschaftsprobleme kriegten Argentinien und Uruguay so nicht in den Griff.

Argentinien steht am Rand der Zahlungsunfähigkeit. Staatspräsident de la Rúa dankte faktisch zu Gunsten Domingo Cavallos ab, der den Rentiers als Zentralbankpräsident der Diktatur und als Architekt der Dollarkoppelung der Regierung Menem schon große Dienste geleistet hatte. Das Parlament übertrug Cavallo umfassende Sondervollmachten. Der Autoritarismus ist, wie der argentinische Sozialwissenschaftler Guillermo O'Donnell und der brasilianische Ökonom José Luís Fiori unisono betonen, absehbare Folge der Politik von Dollarkoppelung und Deflation. Das „Funktionieren dieses ‚Entwicklungsmodells' erfordert“, so Fiori, „die Abschottung seiner Lenker von jeder Form interner Forderungen, was die radikale Entpolitisierung aller Wirtschaftsbeziehungen, die Schwächung der Gewerkschaften, die Fragilisierung der politischen Parteien und Parlamente und, letztlich, die Beschränkung des demokratischen Lebens auf ein unerlässliches Minimum bedeutet.“ Argentinien ist auf diesem Weg schon weit vorangeschritten. Doch Cavallo und seine externen Berater sind in der Sackgasse. Sie wissen nicht weiter. Und in Uruguay sind alle Blicke gespannt auf Buenos Aires gerichtet.

Die brasilianischen Politiker stellten die Nöte ihrer Nachbarn nicht ernsthaft in Rechnung. Selbst wenn die Abwertung des Real unvermeidlich war, hätte es der von Brasilien beanspruchte Status als Regionalmacht erforderlich gemacht, mit den anderen Mercosur-Staaten nach der Abwertung in einen Diskussionsprozess über die Abfederung der Maßnahme einzutreten. Das geschah jedoch nicht. Eher zeigten sich noch die Industriekammern Argentiniens und Brasiliens, denen am Fortbestand des Mercosur gelegen ist, in dieser Frage initiativ. Mit der Zuspitzung der argentinischen Krise ließ sich Buenos Aires Anfang dieses Jahres Ausnahmeregelungen genehmigen. Mit Brasilien fand immerhin ein gewisser Abstimmungsprozess statt. Doch Uruguay blieb im Regen. Ein bezeichnender Ausdruck der Verhältnisse im Mercosur ist, dass sich Anfang April auf einer Ministerratstagung des Mercosur der argentinische Wirtschaftsminister Cavallo und der uruguayische Außenamtschef, Didier Operti, wegen der einseitigen argentinischen Schutzmaßnahmen ein Schreiduell lieferten. Als brasilianische Firmen auf der Börse in São Paulo Kurssicherungsgeschäfte zur Schadensbegrenzung bei einer Abwertung des argentinischen Peso abschlossen, witterte Cavallo dahinter einen Schlag gegen die argentinische Wirtschaft. Offensichtlich sind die Mercosur-Staaten und Gremien des Mercosur immer weniger in der Lage, die auftretenden Widersprüche zu entschärfen.

Sirenenklänge aus Washington

Die Regierung Bush versucht, diese Spannungen zu nutzen, um den Mercosur zu sprengen und ihr eigenes Projekt einer Freihandelszone der Amerikas, spanisch ALCA abgekürzt, voranzutreiben. Dieses Projekt ist nicht ganz neu, wird aber von der US-Regierung jetzt mit verstärktem Nachdruck betrieben. Dieser Nachdruck hängt mit der Achillesferse des US-amerikanischen Wirtschaftsmodells zusammen. Der US-Wirtschaftsaufschwung wird durch den Zufluss von Auslandskapital alimentiert. Im ersten Vierteljahr 2000 „finanzierte“ das „Ausland“ immerhin 4% des Bruttosozialproduktes der USA. Ein Ausbleiben dieser Finanzflüsse würde die USA zwar nicht in eine äußere Finanzkrise stürzen, da sie dank des Status des US-Dollar als internationale Reservewährung ihre äußeren Verpflichtungen in der eigenen Währung begleichen können, wohl aber dem Wirtschaftswachstum einen zentralen Pfeiler entziehen. Daher sind auch die USA auf das Vertrauen der ausländischen Anleger angewiesen. Ihre Außenwirtschaftsbilanz ist nicht unbedingt dazu angetan, dieses Vertrauen zu bewahren.

 Die USA zahlen bereits mehr Zinsen und Dividenden ins Ausland als sie von dort beziehen. Im Jahr 2000 dürften die USA ein Handelsbilanzdefizit von etwa 4% des BIP eingefahren haben. Der Grund hierfür liegt nicht zuletzt im hochbepreisten Dollar. Eine Dollarabwertung würde das Vertrauen ins Anlageland USA möglicherweise beschädigen. So suchen auch die USA eine Sphäre, wo sie Export-, Dividenden- und Zinsüberschüsse erzielen können. Als diese Sphäre haben sie Lateinamerika ausersehen. Ihr Instrument ist ALCA. Und ALCA hat einen ernsthaften Konkurrenten, den Mercosur. Daher kommt einer Sprengung des Mercosur aus US-Perspektive durchaus strategische Bedeutung zu. Den Hebel setzen die USA bei Argentinien an. Und das ist, wie Verlautbarungen aus Buenos Aires zeigen, nicht ohne Erfolg.

Dieser Erfolg hängt nicht mit den Vorteilen zusammen, die produktive Sektoren in Mercosur-Staaten aus ALCA ziehen könnten. Die meisten Industriesektoren würden in Lateinamerika Absatzmöglichkeiten an ihre US-Konkurrenten verlieren, da sie ihrer derzeitigen Präferenzvorteile verlustig gingen. Auch auf dem einheimischen Markt gerieten sie unter verstärkten Druck. Nur wenige Industriebereiche könnten Vorteile aus einer Öffnung des US-Marktes ziehen. Von daher wären eher de-industrialisierende Effekte zu erwarten. Diese würden wahrscheinlich vor allem die Industriezentren Brasiliens betreffen. Auch der Agrarsektor darf keine allzu großen Erwartungen hegen. Die Agrarsubventionen sind in den USA noch höher als in der EU und würden sicher nicht abgebaut, um den lateinamerikanischen ALCA-Ländern eine Freude zu machen. Eine produktionsbezogene Rationalität für die Bildung von ALCA gibt es also aus lateinamerikanischer Sicht nicht.

Die zweite Facette von ALCA ist die vertragliche Festschreibung der Heiligkeit von Eigentumsrechten und neoliberaler Politikelemente. Das ist für große Teile des herrschenden Blocks in Argentinien und Uruguay, aber auch in Brasilien attraktiv. Der ALCA-Vertrag wäre eine Art Versicherungspolice, sollten die Wahlen doch einmal in die falsche, d.h. linke Richtung ausgehen. Einer nationalen Linksregierung wären dann vertraglich die Hände gebunden und die USA würden mit schon erprobten Methoden über die Vertragseinhaltung wachen. Auch die Forderungen sozialer Bewegungen könnten unter Verweis auf den ALCA-Vertrag negativ beschieden werden. Diese Form des neuen „Vertrags-Konstitutionalismus“ ist zwar nicht demokratisch, aber wirksam. Er nutzt die Tatsache aus, dass Linksparteien und soziale Bewegungen auf internationaler Ebene in der Regel schwächer als auf der nationalen Ebene sind.

Der dritte – und springende – Punkt von ALCA ist der Dollar. Die Regierungen Argentiniens und Uruguays erhoffen sich, dass ein ALCA-Beitritt ihre Option für die Dollar-Koppelung rettet. Das ist das Hauptbegehren der Rentiers. Sie wünschen sich, so Fiori, einen Status wie die britischen Dominions im 19. Jahrhundert. Es ist also ein Begehren der Selbstkolonisierung. Doch Fiori warnt die Verfechter der Selbstkolonisierung: „Das Imperium wird uns nicht retten!“ Tatsächlich ist die US-Regierung zwar bereit, im Notfall zur Währungsstabilisierung in Lateinamerika beizutragen – schließlich geht es ums Geld US-amerikanischer Anleger –, doch sicher nicht Willens, die Bankensysteme Lateinamerikas im Krisenfall zu sanieren. So laufen die dominanten Kräfte Argentiniens und Uruguays einer Schimäre nach.

In Brasilien stellen sich die Dinge komplexer dar. Einerseits ist auch Brasilien auf den Zufluss von Auslandskapital angewiesen, um die Dividenden und Zinszahlungen ins Ausland leisten zu können. Das wäre ein Grund, sich unter den Dollar-Schirm der USA zu begeben. Andererseits hat die Flexibilität in Währungsfragen Brasilien größere Spielräume in der Wirtschaftspolitik gegeben. Sie sind vor allem im Interesse des Produktivkapitals. Der Status als internationale „Mittelmacht“ ist nur im Fall einer währungspolitischen Autonomie aufrecht zu erhalten. Der währungspolitische Autonomieverlust und die Handelsnachteile, die mit ALCA verbunden wären, veranlassen nicht nur die brasilianische Linke, sondern auch Teile der bürgerlichen Rechten, gegen das ALCA-Projekt zu opponieren. Die Regierung Cardoso zögert. Sie scheint in den Verhandlungen erst einmal auf Zeit zu spielen.

Die Partie ALCA gegen Mercosur ist noch nicht ausgespielt